粮食质量安全管理思考

胡银利

（湖南省粮食和物资储备局，湖南 长沙 410008）

***总书记强调，各级党委和政府及有关部门要全面做好食品安全工作，坚持最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，增强食品安全监管统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力。

粮食质量安全是食品安全的源头，也是食品安全的关键控制点[1]。粮食产业链条较长，其质量安全监管涉及全产业链的各个环节，监管部门较多。而目前国内承担不同食品安全管理职能的行政部门并不是实行垂直领导，而是在当地政府的领导下进行工作[2]。这种多头管理和横向分割的行政管理体制，不利于食品安全管理工作的开展。文章拟对目前粮食质量安全监管中存在的问题进行分析，并提出相应的解决措施。

1 粮食质量安全监管概述

粮食生产经营者是粮食质量安全监管的第一责任人，要积极实施预防、管理、管控及追溯等相关措施，确保生产经营的粮食符合有关食品安全国家标准中对感官、理化指标、有毒有害菌类、植物种子限量、污染物限量和真菌毒素限量、农药残留限量、食品添加剂和食品营养强化剂等的限量标准要求。生态环境、农业农村、粮食、市场监督管理等部门从不同环节对粮食质量安全履行监管责任。

2 粮食质量安全监管存在的问题

2.1 粮食质量安全监管法律法规有待完善

目前，涉及粮食质量安全监管的法律法规条款包括《中华人民共和国农产品质量安全法》（2018年修订）第六章监督管理第三十四条规定：县级以上人民政府农业行政主管部门对生产中或市场上销售的农产品进行监督抽查。《中华人民共和国食品安全法》（2018 年修订）第二条 供食用的源于农业初级产品的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》，但是食用农产品的市场销售等遵守本法；第一百一十条 县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责……对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查。《粮食流通管理条例》（中华人民共和国国务院令第666号）监督检查第三十四条规定：粮食行政管理部门依照本条例对粮食经营者从事粮食收购、储存、运输活动和政策性用粮的购销活动……进行监督。第三十五条、三十六条、三十七条分别规定产品质量监督部门、工商行政管理部门、卫生等部门职责。

按产业链划分，生产粮食和销售粮食监管为农业农村部门；收购粮食、储存粮食和运输粮食的监管为粮食行政管理部门；粮食生产经营者采购粮食、加工粮食和销售粮食的监管为市场监督管理部门。

从法律法规看，粮食监管责任在农业农村和市场监督管理部门，未对粮食行政管理部门一直履行的粮食收购储存等环节监管责任作出规定；从法规层面看，《粮食流通管理条例》未规定农业农村对生产销售粮食的监管责任；从部门规章层面看，《粮食质量安全监管办法》明确了粮食行政管理部门责任。农业农村、市场监督管理部门对粮食质量安全的监管责任无相应的配套条款。

2.2 粮食质量安全监管体系有待健全

目前粮食质量安全监管是多部门、多环节监管，生态环境、农业农村、粮食、市场监督管理部门之间未形成监管合力。特别是粮食行政管理部门，由于机构改革，县级、市级甚至省级粮食行政管理部门的职能职责合并到发改、商务等部门，监管人员配置不到位，导致监管责任与能力不匹配。国家经过3 年“优质粮食工程”质监体系的建设，基本形成了全国粮油检验检测体系，但基层检验检测机构经费无法保障，检验检测人员缺乏[3]，加之粮食行业本是微利行业，粮食生产经营者很难买得起少则十多万、多则几十万的高精准度检验检测设备，这对粮食质量安全监管不利。

2.3 粮食质量安全监管难度大

粮食从种子变成人们餐桌上的粮食需要经过土壤栽培、粮食选种、育苗、种植、田间管理（灌水、施肥、除草）、收获和粮食收购、储存、运输（谷物）、销售（谷物）、加工、谷物制品销售等过程，由于市场上粮食品种多且良莠不齐[4]，个别省的粮食品种达到1 000 种以上，农民对优质品种缺乏鉴别能力。粮食种植面积广，粮食产量大。粮食生产周期长，受环境因素影响大[5]。粮食经营者众多，种粮农民自产自吃、自产自销、捐赠行为时有发生，加之粮食生产经营企业主体责任履行不到位，自我监管意识不强。粮食行政管理部门一方面要坚守不出现农民卖粮难底线，确保应收尽收。另一方面要确保口粮安全，不符合食品安全标准的粮食坚决不能进入口粮市场和食品加工企业。但目前粮食质量安全往往是事后监管，事后追究。

3 解决粮食质量安全监管问题途径

3.1 完善法律法规，建立粮食质量安全全程闭合监管体系

完善的法律法规和配套制度是实施粮食质量安全监管的重要保障。通过拟提请审议的《粮食安全保障法》等法律法规明晰生产经营者和生态环境、农业农村、粮食、市场监督管理部门在粮食质量安全监管中的责任；通过提高违法成本，压实粮食生产经营主体自我监督责任；通过奖励等措施鼓励社会公众积极参与监督。各省、自治区、直辖市根据《粮食安全保障法》制订相应的《粮食安全保障条例》，进一步明晰粮食质量安全全程闭合式监管各相关监管部门职责分工。各市、县市区要建立全程闭合式管控具体措施，将监管落到实处，督促粮食生产经营者建立预防、管控及各阶段追溯制度。这样才能很好地形成监管合力，保障粮食质量安全。

3.2 优化粮食质量风险管理和关键环节节点控制考评，压实监管责任

以粮食质量安全省长责任制考核及食安委食品安全考核为抓手，设置粮食质量安全风险及关键节点监管专项指标，有效提升粮食质量安全水平。设置指标的内容包括粮食品种的分级管理及种植选择，对粮食等食品质量安全造成不良影响的农药化肥源头控制及购买管理，收获前采样分析及质量预测，粮食收购先检后收、分仓储存、分类处置，粮食出库食品安全指标必检情况，粮食销售针对不同粮食用途满足不同的食品安全要求情况，检验检测机构规范化建设及管理等，压实地方各级人民政府粮食食品安全责任。

3.3 加大科技投入，提高高精度检验监测设备的研发力度

检测数据来源于检测设备，其准确性是实施粮食质量安全监管的重要依据。目前，粮食快速检验检测设备的准确性不是很高，与国家规定的标准检测方法差异较大，但精确度较高的检测设备价格至少在10 万元以上，而且从前处理到出检测结果耗时长，不利于便捷收购。国家要鼓励科研机构、设备厂商研发生产准确度高、稳定性好、便于携带、操作简便、价格实惠的粮食检验检测设备，服务粮食质量安全管理。

3.4 加大财政投入，提高检验检测设备使用普及率

如粮食部门可以通过继续推进“优质粮食工程”质监体系建设等方式为县级粮食检验检测机构免费配置检验检测设备，各级政府可以通过给乡镇、粮食生产经营者购置粮食检验检测设备补贴等方式，让粮食检验检测机构、各类粮食生产经营者都能用得上、用得好。

3.5 加快监管体系信息化智能化建设，强化信息共享机制

粮食行政管理部门可以利用全国智能粮食管理系统平台实现对粮食检验检测机构、人员、设施设备等的动态管理，对区域内的收获、库存、监督检查等粮食检验检测数据进行分析整理及纵向分享，并尽可能直达田间。各级政府的粮食、生态环境、农业农村及市场监督管理部门可以将影响粮食质量安全的信息及种植、收获等方面粮食质量安全监测信息进行横向分享，同时加强信息运用，最终实现溯源管理、源头各相关影响要素控制。

3.6 加强粮食检验检测机构建设及监管

自2017 年开始，国家粮食和物资储备局连续3 年在全国实施“优质粮食工程”质检体系建设，全国已基本建成“机构成网络、监测全覆盖、监管无盲区”的粮食质量安全监管体系。但还有很多县市区，包括产粮大县、人口大县没有检验检测机构。比如：湖南产粮大县62 个，实际建设完成粮食检验检测机构的只有48 个县，产粮大县覆盖率77.4%。由于粮食消费是生存需要，建议国家粮食和物资储备局继续深入推进粮食质量检验检测体系建设，各级粮食行政管理部门要利用事业单位改革契机，以需求为导向，优化完善机构功能布局，充分发挥粮食检验检测体系在粮食质量安全管理中的技术支撑作用。

4 结 论

提升粮食质量安全监管水平，需要解决粮食监管法律法规制度配套欠完善、部门监管责任不明晰、监管环节衔接不紧密等监管体制机制问题，积极推进全方位、全链条、全员参与的监管模式，确保群众“舌尖上的安全”。随着科技进步，粮食质量安全监管技术越来越先进，粮食质量安全监管体制越来越完善，而随着人们生活水平提高，粮食质量安全的追求将长期存在，各地要把确保地方粮食质量安全作为党政同责的重要任务来抓。