乡村振兴背景下山东省土地集约利用现状问题及对策

摘 要 党的二十大报告中明确指出我国全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。在全面推进乡村振兴中实现土地集约利用是发展农业适度规模经营，深化农村土地制度改革的关键举措。以山东省土地集约利用为例，针对山东省在全面推进乡村振兴背景下面临的一些比较突出的土地集约利用问题，提出科学规划城市建设用地、提高农村土地现代化作业程度、建立健全土地环境监测治理机制、完善土地流转体系等具体措施。

关键词 乡村振兴；土地集约利用；可持续发展；山东省

中图分类号：F321.1 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.10.059

党的二十大报告指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。土地是农村发展的基本要素，有效解决土地利用问题是解决“三农”问题的一个有力突破点。我国作为世界农业大国，可用耕地面积位居世界第4，但我国人均耕地面积不足0.093 hm2，位居世界第126位，不及世界人均耕地面积的50%，耕地资源稀缺[1]。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确指出要深化农村土地制度改革，完善农村土地利用管理政策体系[2]。因此，在全面推进乡村振兴中实现土地集约利用是发展农业适度规模经营，深化农村土地制度改革的关键举措。

山东省是我国的农业大省，具有丰富的农业资源和良好的农业基础，实现土地集约化经营，不仅可以缓解山东省人均土地资源严重不足的问题，提高土地生产率，增加农产品产量，从而更好地满足社会对农产品日益增长的需求，还可以充分发挥山东省农业劳动力资源丰富的优势，通过精耕细作等措施提高土地产出水平，增加农民收益。因此，在全面推进乡村振兴的背景下探讨山东省土地集约化利用问题，具有重要的现实意义。

1 现状

山东省第三次国土调查数据显示，山东省土地利用主要数据为耕地面积646.19万hm2，园地126.24万hm2，林地260.53万hm2，草地23.52万hm2，湿地24.62万hm2，城镇村及工矿用地280.65万hm2，交通运输用地44.64万hm2，水域及水利设施用地132.53万hm2。

2021年，山东省农作物总播种面积为1 094.86万hm2，其中粮食作物耕地面积占比最大，达77%（见图1），其次为蔬菜及食用菌（14%）、油料作物（6%）、瓜果类（2%）、棉花（1%）。2021年，山东省农业产值5 814.56亿元，由图2可知，山东省粮食单产比全国平均水平高13.42%，但棉花单产不足全国平均水平的70%，油料作物、蔬菜及食用菌单产均是全国平均水平的1.6倍，瓜果类单产是全国平均水平的2.3倍。2021年全国人均粮食产量为483.0 kg、全国人均棉花产量为4.1 kg、全国人均油料作物产量为25.6 kg，山东省与之相对应的指标分别为541.0 kg、1.4 kg和28.1 kg。经计算得出，山东省2021年复种指数为1.694 3，同年我国复种指数为1.319 3。综上所述，山东省土地集约利用水平整体较好，从在单位土地面积上所得的生产资料数量或价值来看，山东省整体土地集约化水平高于全国土地集约化水平，但山东省仍有部分土地集约经营的经济效果低于全国土地集约经营的经济效果。

2 存在的问题

2.1 城市建设用地扩张带来的土地压力

随着城市化进程加快，城市建设用地需求增加，城市建设用地扩张过快，在土地利用方面出现规划不合理、不科学的问题，造成土地资源浪费，土地资源紧缺问题日益凸显。为加快城市化建设进程，山东省采取大规模农房拆迁政策，近10年间，上千个村落实现集体拆迁，置出近7 000 km2的可利用土地。但受新型冠状病毒感染影响，拆迁地规划利用进程推迟，且仍有部分居民由于户口和产权等问题未能及时搬迁，极大地影响了拆迁地规划建设的进程，导致大片土地闲置，土地利用效率低下[3]。同时，拆迁房屋建设过程中投入了大量的生产要素，而闲置房屋極大地降低了要素利用程度，且受新型冠状病毒感染、政策调整及市场变化的影响，部分楼盘出现了烂尾现象，造成了土地资源的严重浪费。

2.2 农业耕地集约利用程度不高

1）山东省农业用地占比较大，但其耕地未得到充分利用，部分土地因过度施肥、水资源地域性不足、现代化作业程度较低等未能实现土地效益最大化。同时，山东省农田规模化程度较低，大部分农户的自耕地面积仅为0.20～0.33 hm2，且农田分布不集中，各户土地间分隔明显，不便开展机械化收割作业。而小规模耕种地聘请农业技术人员上门指导和采用最新耕种设备时每667 m2土地的摊得成本相对较高，有时甚至高于种植收益，在很大程度上限制了现代农业技术的推广应用。2）大部分农民受传统种植思想影响，对新技术的接纳程度低，仍依据传统的种植经验进行耕种。且受成本因素影响，农户不会建设大型节水灌溉设施，多采取水井抽水、塑料管道输水灌溉的方式进行农田灌溉。但大水漫灌造成了水资源的严重浪费，导致土壤板结、肥力下降及作物根系缺氧，造成资源利用效用极低。山东省以种植小麦、玉米等粮食作物为主，种植面积广阔，但相较于药材、花卉等经济作物，粮食作物的单位土地收益较低。

2.3 土地生态环境问题严重

在山东省工业、农业和城镇化发展进程中，由于不规范的土地开发和利用方式，导致土地环境污染问题严重，影响了土壤的理化性质与净化能力，进而影响了食物安全和人体健康[4]。例如大气中的砷、铅、镉、铬等重金属沉降，石油化工和化肥农药造成的持续性有机污染，以及电子废弃物污染等都在影响着土地质量。山东省土地污染主要来源于工业废弃物、农业面源污染和城市垃圾等。1）工业废弃物污染较严重，主要集中在经济发达地区和重点工业城市，如济南市、青岛市、淄博市、东营市等。2）农业面源污染主要是由于化肥和农药的使用，及养殖废弃物等的排放，据统计，喷洒的农药中有70%左右会扩散到空气和土壤中，造成环境污染。3）城市垃圾主要来自城市生活垃圾和工业固体废弃物，这些废弃物的堆积及填埋过程的不合理造成了土地污染。根据山东省生态环境厅发布的数据，截至2019年底，山东省共有土壤污染风险区1.2万km2，占全省土地面积的3.2%，其中，中度以上污染面积1.9万hm2，土壤污染总量达到1.46亿t。

2.4 土地利用規划与管理不科学不精细

山东省土地利用规划和管理主要存在以下3方面问题。1）土地利用效率低下。城市周边的农村土地、荒地和废弃土地等土地资源未得到有效利用。截至2020年，山东省仍有88 671 hm2未利用土地（不含裸岩石砾地），及部分城市周边土地出现撂荒现象。2）土地资源错位现象。以德州市奥莱广场建设为例，在附近1 km内已建设两座大型综合商场的情况下，奥莱广场仍采用单层方案建设商场，占地17.87 hm2，日均客流量不足2万人，广场中心舞台及相关设施荒废。3）土地执法和监管不到位。地方政府和部门对土地执法和监管不到位，导致违法用地和土地浪费现象较为普遍，例如德州市十二里庄小区附近的部分土地出现了撂荒长草-除草规划-撂荒长草的恶性循环，部分小区出现了违规占用广场土地的现象。

2.5 土地流转问题

由于制度性城乡二元结构的长期存在和农村要素市场不完善等障碍，农业生产要素错配现象普遍存在[5-6]。在此背景下，山东省土地流转存在以下3方面问题。1）土地承包经营权流转市场不规范，一些非法中介机构以极低的价格流转土地，导致承包土地的农民收益有限。同时，由于土地流转市场的不完善和监管不到位，土地流转的成本过高或土地流转利润微薄。2）土地流转方式单一。当前山东省土地流转方式主要以长期租赁为主，极少采用其他流转方式，导致流转主体流转土地的风险较高，土地流转规模较小，流转积极性相对较低。3）土地流转市场不透明及利用率较低。土地流转市场缺少有效的信息公开和市场监管，导致市场交易不透明，土地流转成交率低，且存在部分流转主体承包土地后未充分利用土地资源，甚至出现土地闲置撂荒问题，导致土地利用效率低下，土地资源浪费。

3 解决措施

3.1 科学规划城市建设用地

1）对市中心及附近的老旧城区进行规划改建，提高人口容量。2）疏散部分市中心职能。将部分企业部门搬迁至市郊或在开发区建立分公司，引导人口、资源向城市周边地区转移，以优化城市产业结构，疏散城市职能，提高城市化建设质量，提高周边地区的土地利用率，带动城市周边地区发展，缩小城乡差距。

3.2 提高农村土地现代化作业程度

1）提高现代农业技术的使用率。精准农业、机械化和生物技术等现代农业技术的使用可以帮助农民提高农作物产量，提高资源利用率。为此，政府可通过提供农业机械购买应用补贴和技术支持，鼓励农民采用先进的农业种植技术，促进农业现代化发展。2）提高经济作物种植比例。可在保障小麦、水稻等粮食作物产量的基础上，提高水果、蔬菜和药材等经济作物的种植比例，以提高单位面积土地的经济收益。3）改善灌溉和排水系统。山东省农业发展受水资源影响较大，为提高作物产量，减少干旱、洪水等自然灾害对农业生产造成的不良影响，当地政府可开展相关农田水利建设工程，改善农田灌溉和排水系统。4）发展循环农业和生态农业。将种植业、养殖业和加工工艺联系起来，采取“家畜-沼气-食用菌-蚯蚓-鸡-猪-鱼”的模式，减少化肥使用量，打造绿色生态农业。5）发展创意农业，以农业资源为基础，以文化为灵魂，以创意为手段，以产业融合为路径，将以生产功能为主的传统农业转化为兼具生产、生活和文化功能的综合性产业。

3.3 建立健全土地环境监测治理机制

1）加强土地整治和改良。由于过往大量的化肥使用及土地污染问题，山东省农业用地出现了板结化和盐碱化现象，土地的生产能力大幅降低，当地应通过加强土地整治和改良、调节土壤酸碱度等措施，提高土地质量和肥力，增强土地的产出能力。2）政府牵头引导树立绿色生产理念，加强土壤环境监测、推进土地整治、加强环境执法等，对于污染严重、乱排乱放企业严惩不贷，对于环境友好型企业实行税收减免，以减少污染物排放对农业生产造成的不良影响。

3.4 完善土地流转体系

1）整合土地资源，推进农村土地托管和流转。政府可通过财政支持和技术支撑整合土地资源，以扩大农地规模，提高土地利用效率，提高农户参与农村土地流转的积极性，促进农业规模化发展，提高农业生产效率。2）完善土地流转市场体系，加强土地流转的市场监管和土地流转主体信用监管，提高土地流转的市场服务水平，提高土地流转信息的公开度和透明度，进而保障土地承包农户的权益，推动农业规模化、现代化发展。

4 结语

在乡村振兴背景下实现土地集约化利用是实现农业农村优先发展的关键措施。同时，土地集约化利用可以缓解城市用地紧张等问题，提高城市化质量。通过加强土地规划管理、完善土地流转体系、推进农村土地流转、加强土地整治和改良、发展循环农业和生态农业及加强科技创新和人才培养等措施，可以有效地提高土地利用效率，缩小城乡差距，全面推动乡村振兴和城乡融合发展。

参考文献：

[1] 张展羽，俞双恩.水土资源分析与管理[M].北京：中国水利水电出版社，2006.

[2] 王秀月.乡村振兴背景下土地集约化经营问题及治理措施探析[J].农业开发与装备，2020（9）：3-4.

[3] 张毅.杭州市拱墅区城中村改造闲置土地利用问题研究[D].乌鲁木齐：新疆农业大学，2020.

[4] LU Y L，SONG S A，WANG R S， et al.Impacts of soil and water pollution on food safety and health risks in China[J].Environment International，2015（77）：5-15.

[5] 朱喜，史清华，盖庆恩.要素配置扭曲与农业全要素生产率[J].经济研究，2011，46（5）：86-98.

[6] 陈训波.资源配置、全要素生产率与农业经济增长愿景[J].改革，2012（8）：82-90.

（责任编辑：刘宁宁）

收稿日期：2023-04-15

作者简介：王天昊（2002—），男，山东日照人，在读本科生。E-mail：386862981@qq.com。