土地托管的模式特征及其利益分配机制

张悦东, 郑逸芳, 许佳贤

(福建农林大学 公共管理与法学院,福州 350002)

由于我国地块细碎化、农业经营规模小、集约化水平低等一系列问题严重阻碍我国农业农村现代化,并且随着经济的发展,城市发挥强大的虹吸力,乡村大量资源流入城市,农村大量青年劳动力流失,造成农村空心化,越来越多耕地撂荒,严重威胁到我国粮食安全,并且严重阻碍我国农业农村的现代化进程。而农业农村现代化直接关系到我国现代化质量和进度,只有农业农村实现现代化,我国才是真正地实现现代化。为此国家和学界也提出土地规模化经营理念。实际上我国很早就开始了土地规模化经营的试验,在上世纪末我国部分地区开始进行土地流转,2008年中央明确表示支持土地流转,我国开始大规模的土地流转。但是经过了10年的土地流转,我国土地小规模经营的现状并没有得到很大的改善。并且在土地流转过程中暴露出了种种问题,如产权不明确、流转成本高、农地纠纷多等。土地流转的实践表明,土地流转并不能解决小规模经营的问题,反而带来许多新的问题。在土地流转试验过程中,土地托管作为一种新的土地规模化经营的路径出现在学界视野。“土地托管”这一概念是由山东供销社提出的,山东供销社将土地托管定义为与土地规模化经营的新路径,是土地流转的替代选项[1]。随后,汶上、高密地区实行土地托管大获成功让各地政府看到了土地托管的巨大潜力。在2014年的中央一号文件中,国家首次认可土地托管模式。2017年3月,农业农村部部长韩长赋在关于“推进农业供给侧结构性改革”答记者问就提到“土地托管是一种有前景的规模经营方式[2]”。2014—2020年,中央一号文件都提出对土地托管这一新型农业经营模式的肯定。

对于土地托管的定义学界也存在争议,形成以下2种观点:1) 土地托管作为土地流转中的一种特殊形式[3]。有学者将土地托管定义为土地流转的一种形式,土地托管仅仅是作为土地流转的一项有益探索[1]。陈锡文在第1次谈到土地托管时也将其定义为土地流转的一种形式[3]。2) 有别于土地流转,土地托管仅仅只是一种服务,不涉及所有权转移问题,是不同于土地流转的土地规模化经营的新形式。孔祥智认为土地托管与土地流转对于农业规模化经营具有不同的意义,是两条不同的路径[4]。

近年来对于土地托管的研究也集中在对于土地托管带来的巨大潜力,学界对于土地托管内涵并没有达成一致的意见,没有探究土地托管的本质和特征,忽视探讨土地托管中各方主体的利益分配问题。该研究通过对土地托管进行本质的探讨,确定土地托管的特征,对于各方利益分配确定进行现实案例的分析,尝试回答以下问题:1) 土地托管的特征;2) 土地托管各主体之间存在的利益分配机制,如何推广土地托管。

1 土地托管的特征及模式

1.1 土地托管的特征

当前我国土地经营小规模化,生产效率低,难以与外部市场交流形成规模效益。解决这一问题,要从根源着手实现土地规模化经营。在当前实现土地的规模化经营有2条途径,即土地流转和土地托管。

土地规模化经营最先进行的试验就是土地流转,土地流转有以下几个优点:1) 规模经济。大农户能与农资公司议价节约生产成本,经过流转农业大户有着大面积的农地,对于农资采购需求急剧增加,具备与农资公司议价的能力;2) 解决劳动力不足问题。流转将破碎的土地相连,进行农业机械化操作,解决当前农村劳动力不足的问题;3) 产出质量统一,在市场更具竞争力。相较于传统农业由于经验、技术差异造成的产品质量不统一,农业大户做到统一生产流程,产品质量更统一。

但是,在土地流转过程中流入方与流出方之间沟通困难,存在着较高的交易成本。1) 二者之间的矛盾主要是在租金的商榷,二者对于土地价值认可度不一致也就造成前期沟通困难。并且有些地区严格限制流入方身份,只有本村村民有资格流入土地,这意味着土地流转在这些地区属于封闭市场,土地流通性差市场很难认可。2) 二者合约约束具有脆弱性,二者签订的合约大多是农民之间私下约定,没有形成正式合约,这意味着合约的遵守就要依靠双方道德素养,后期纠纷难以处理。即使形成合约,缺乏对合约的约束力。3) 土地流转难以满足广大中国农民的土地情怀,我国农民对于土地有着深厚的感情,将土地流转出去后,就失去了对于土地的控制权,这对于农民来说难以接受。

想要避免当前土地流转的问题,需要有一个土地规模化经营的新形式。在这个形式中能满足农民的土地情怀,同时能够实现土地规模化经营,降低规模化经营的交易成本。而这种形式就是土地托管。它与土地流转不同,土地流转是生产的规模化,土地托管是土地服务的规模化,它本质是一种服务,在进行土地托管过程中,并没有改变土地所有权、承包权、经营权,农民仅仅只是让渡土地经营权,交由服务方管理,而不是转让。这表明农民对于土地依然拥有掌握权,可以决定自己的土地上要种植什么,并享有最后的收益权,这满足农民的土地情怀。服务方作为提供服务方是不受地域限制的,农民作为服务的购买方对于服务方的选择是自由的。在土地流转中很多地方对土地流入主体有着严格的限制,有的要求是本地村民,对于流转出本村外的组织或个人有着严格要求,这也说明土地流转市场范围小,农民选择有限。而土地托管明显没有这样的限制,农民寻找托管服务方选择更加多样,更加自由,不限制在本集体内,服务方存在竞争,有助于农民获得更优质的服务。

不同于土地流转只有流入方需要对土地产出负责,在土地托管中对于服务方来说最终的收益取决于它创造的效益,对于农民而言他们的收益来自土地的产出。这就意味着农民和服务双方对于土地的产出都有责任,风险共担这也是土地托管的一大优势。相较于土地流转固定的租金,土地托管能获得更大的效益,这是农民选择土地托管的重要原因,如果土地托管的效益不如其他模式,农民就会转向选择其他模式。

根据以上讨论该研究总结出以下土地托管的特征:1) 土地托管本质就是一种服务。服务者、农民等主体间不共享权益,土地托管仅仅将一部分经营权委托给土地托管服务方,土地托管服务方以代理人身份出现,与土地托管不同,土地流转是将土地所有经营权让渡给土地流转方[2,5]。土地托管是一种服务,是对土地经营权的细化,这一特征也划清了与土地流转的边界,是土地托管的本质特征。2) 土地托管具有风险共担的特征。服务提供者要为服务负责同时要为土地产出负责,在追求土地产出最大化方面土地托管服务方与农民之间利益是一致的。同时,由于农业生产受到自然风险影响较大,作为服务方和农民共同承担风险,减轻双方的损失。

1.2 土地托管模式

1.2.1 全托管

全托管是指农民与土地托管服务方签订合同,农业生产全过程由服务方完成,最终收获归农民所有,服务方根据规模收取服务费。这种模式适用于那些家中青壮年劳动力进城务工,村里只剩下大量留守老人和留守儿童,没有能力耕种,但是又不愿意将土地交还给村集体或者流转给其他人的农民。通过将土地委托给服务方在收成时收取实物或者现金[6]。

1.2.2 半托管

半托管又被称为订单式托管,这种模式是指那些更愿意自己耕种但是由于劳动力季节性外出等原因缺乏劳动力、设备不全的农民,在撒药、收割等环节选择服务方定制个性化服务[5-6]。在服务者完成任务以后,由农民验收并支付费用。

1.2.3 土地入股

土地入股托管模式是农民将土地作为生产要素入股服务方,服务方针对入股农民提供土地托管服务,同时雇佣农民参与土地管理。等收成给予农民保底收入+分红以及雇佣收入。这种模式针对那些希望保留土地但是缺乏技术和风险承受能力的农民,以土地入股获得保底收入同时还有雇佣收入,较大程度实现风险共担[7]。

2 土地托管的不同主体利益分配

2.1 理论基础

在委托—代理关系中,代理方具有信息优势,出于经济人假设,代理方容易侵害委托人的利益[8]。在土地托管中农民处于信息劣势,难以对服务方进行监管。同时,土地托管需要进行统一作业,操作过程比不上传统农业的精耕细作,项目结束容易引起农户不满。而且在我国农村社会情况复杂,农民之间存在异质性,如果交由代理人自行一家一户与委托人沟通,由于农民的不信任,且委托人要求不一,带来较高的交易成本。

在土地托管中仅有代理人和委托人是不够的,两者自行沟通的交易成本高,没能发挥出土地托管的潜力。因此,需要有一个主体,对双方合约进行监督,建立起沟通的桥梁,解决交易成本高的问题。村组织在农村社会有较高的威望,容易获得村民信任,同时也了解村庄土地状况,与代理人集中谈判,可降低交易成本。土地托管中容易引发毁约风险,农民违约可能导致土地托管服务缺少持久性,而服务方毁约就可能严重损害农民收益,打击农民对服务方的信任。村组织作为中介人为双方提供合同签订、供需对接、纠纷协调等服务,可以降低双方的不信任程度,减少服务组织与农民直接对接的交易成本与组织成本。这就形成委托—中介—代理的新关系。

2.2 不同模式下各方利益分配

在土地托管中主要涉及村组织、服务方、农民等主体,3者关系见图1。土地托管模式如何长效运行,关键是厘清各主体之间的利益分配问题。只有各主体充分发挥自身禀赋,提高效率、降低成本、完善利益联结机制、实现共赢,土地托管模式才能顺利运行。

图1 农民、村组织、服务方3者关系图

2.2.1 村组织

村组织乐于充当中介机构主要有2个方面原因:1) 绩效,村组织是土地托管中的协调者、推动者,通过新形式解决土地撂荒、贫困问题,健全地方治理体系。同时,由于土地托管业务产生许多村服务方,以此可以活跃村经济,提高政府绩效。2) 收益,村组织通过充当中介也可以收取服务费,以此壮大村集体组织效益,增加村集体收入。

在土地托管模式中村组织通过充当服务方与农民的中间人,通过帮助服务方与农民建立沟通桥梁,减少双方沟通成本,从中获取中介费。也因为土地实施托管而解决土地撂荒、贫困户难脱贫等一系列困扰村组织的问题。土地入股模式中村组织不再仅仅充当中介人的作用,更是成为股东之一。村组织在土地托管中更了解本村情况且对于土地使用更有发言权,享受股份分红。对于村组织而言更看重组织绩效,只要土地托管服务能切实解决现有土地问题他们会很愿意提供帮助促成服务方与农民之间的合作。

可能存在的风险:服务方与农民双方出现违约行为,影响村组织信誉。当公司出现违约行为一走了之时,作为弱势方的农民难以维权,由于村组织充当中介机构,村民的情绪必然发泄在村组织之上,造成村民与村组织的冲突。而当村民出现违约情况时,可能由于部分村民违约而造成公司对村整体不信任,对村组织沟通协调能力产生怀疑,影响后续合作。

2.2.2 服务方

服务方是否愿意参与托管业务,一方面考虑是否能从中获取利润。公司作为一个营利组织,是以利润作为驱动的,只有当公司发现有利可图时公司才愿意参与其中。另一方面考虑农业生产的风险。当农业生产的风险大于收益时,公司作为追求利润的组织会选择退缩[8]。

公司收益方面:1) 收取服务费,服务方提供托管服务,根据服务的质量收取服务费,这是服务方最主要收入;2) 农资差价,服务方相对于农民来说体量庞大,与农资销售公司在议价过程中有更多的主动权,采购价格远低于市场价,即使服务方将这些农资以低于市场价销售给农民,也能从中赚取利润;3) 股份收入,在股份托管模式中,服务方以资本入股,并以此从中获取分红;4) 政府补贴,当前,国家大力支持农业社会化服务,对于提供农业社会化服务方有一定的补贴,作为国家高度重视和赋予期望的土地规模化经营路径,国家对于土地托管提供政策资金方面的扶助。

可能存在的风险:1) 自然风险,农业生产很容易受到自然风险的影响造成农产品减产,当农产品收益达不到农民预期,公司与农民就可能产生纠纷,如果与农民签订保底协议就可能涉及赔付问题;2) 农民违约,在服务方架设设备之后,农民可能出于自身利益考虑违约,服务方就可能产生“沉默成本”,前期投入难以收回。只有当收益大于风险时服务方才会愿意提供土地托管服务。

2.2.3 托管农民

农民是否参加土地托管,最主要在于土地托管净收益相较之前是否提高。其次,农民是否对自己的土地拥有掌控的权力[9-10]。

在土地托管收益方面:1) 土地托管能满足农民掌控土地的需要。土地对于农民来说不仅仅是生产资料,更是他们安身立命的根本,所以农民都有着深厚的土地情结,土地托管并不改变土地承包权、经营权,很好满足农民的需要。2) 土地托管引进新技术[11]。土地托管引进公司,这些公司拥有着农民所没有的资源,引进农业技术,有利于提高农产品产量。同时,服务方提供机械化服务,降低人工成本,农民可以从事其他行业增加非农收入,增加农民总收入。农民最主要的收入就是最终收获的农产品销售所得。在土地入股模式中农民以土地入股享受“股份分红+保底收入”,同时农民也作为被雇佣对象获得雇佣收入。

尽管农民考虑收益情况 ,也会考虑其中的风险。1) 自然风险,土地流转等形式是农民将土地经营权转移,农民收取租金,这种模式下农民旱涝保收,不用担心自然风险。但是土地托管模式下,农民只是雇佣服务方提供服务,土地经营权、最终收益权仍然在农民手中,自然风险以及土地耕作过程中操作失误导致最后减产的风险需要农民来承担;2) 参与土地托管后,农民依据服务方提供的服务付费,如果参与土地托管扣除服务费后的净效益不如之前或者不如土地流转,农民就会考虑放弃土地托管。

2.3 当前利益分配格局的优势与不足

2.3.1 实现收益与风险共担

土地托管,充分发挥服务方在技术、渠道方面的优势产生规模效益:1) 要素投入的节约,规模化的经营改变以往小农民分散作业造成要素重复投入,节约要素成本可以在服务方和农民之间进行分配;2) 农资流通环节减少,由于服务方采购量大,对于农资公司有议价权,价格优势带来的成本降低可在二者之间分配;3) 先进技术带来效率的提高,服务方带来的先进技术以及机械化操作带来土地生产效率的提高,而效率提高带来的收入增加可以在二者间分配。双方依此建立起一个利益共享机制。而且,不管是土地流转还是农民个体经营,都由单一主体承担农业生产过程中的各种风险。但在土地托管模式下,土地托管服务方与农民共同承担起农业生产的风险。

2.3.2 土地托管内含较高的交易成本

个别农民进行土地托管不能发挥土地托管的规模效益,只有大量农民参与土地托管,使得大片农地相连才能最大程度地发挥土地托管优势。但是,当前农民经营规模都较小且地块分散,在推行土地托管过程中托管服务方必须和大量的小农民一一谈判。同时,农民之间存在异质性,土地的质量和大小也影响着农民对产出的预期,这样的谈判模式就产生高额的沟通成本。对于托管服务主体而言,提供统一和同质性的服务是最节约成本的,但是农民之间异质性要求,托管服务方必须提供多样化的服务。合约达成后,农民对服务质量、服务效果等又有着各自的态度,容易产生争议,对托管服务主体而言,化解这些争议取得农民的信任又是不小的成本。总体而言,二者之间想要达成一种双方都满意的合约,具有较高的交易成本[10]。

3 土地托管现实概况

该研究案例是笔者根据2019、2020农业农村部编纂的《全国农业社会化服务典型案例》分析土地托管模式[12-13]。在农业农村部的2次《典型案例》介绍中共收录了44个农业现代化服务的典型案例,笔者根据上文对于土地托管特征讨论对文中案例进行判断,其中,土地托管案例有35个,占案例总数的79.5%。如表1所示,半托管案例共10个,占土地托管案例的28.6%,全托管案例21个,占土地托管案例的60%,土地入股案例4个,占土地托管案例的11.4%。其中托管种植作物主要以玉米、小麦、马铃薯等粮食作物为主,经济作物仅占20%。从地区和地形来看,以北方地区和平原地区居多,主要北方地区和平原地形连片耕地较多,有利于现代机械化操作,土地托管规模效益得以体现,而在南方和丘陵地形,耕地破碎不利于农业现代化操作,且与农户谈判交易成本较高,土地托管规模效益未能体现。对所有案例分析发现,村组织在其中发挥着重要的作用,并没有出现村组织缺席情况,且村组织作为中介人比例高达74%,村组织作为服务方仅有26%,主要原因是村组织专业程度不够,且资金不够充足,难以达到先进、专业的要求,但是村组织作为村民自治组织能够发挥中介人作用降低农民和服务方的交易成本。这也证明上述理论在土地托管中需要有村组织发挥作用,协调代理人与委托人之间的利益关系。

表1 土地托管模式分布情况

3.1 全托管

案例1:山东高密市宏基农业发展有限公司与村委合作推动整村托管[12]。

宏基农业发展有限公司与咸家工业区下辖的24个建制村村委合作,由村两委协调组织推行“村庄整建制托管”,村两委组织村民购买服务。村委会作为中介人完成统计乡村土地情况、协调农资配送等工作,完成工作后由宏基公司按照每亩40元的标准支付给村集体。农民作为委托人与代理人宏基公司签订合同,产出扣除实际费用后归农户所有,农民可以选择领取实物或者现金,同时国家给予的种粮补贴也归农民所有。

3.2 半托管

案例2:陕西省榆林市榆阳区补浪河乡集体经济组织整乡推进生产托管[13]。

该地形成“村集体股份经济合作社+农机专业合作社+农民”模式。推出订单式托管,农民可以自由选择。在这个过程中,村集体作为中介方收集农民需求,服务方为农户提供服务。

与全托管不同的是在半托管中,代理人更多的是按照服务收费,并没有参与最后收获的分配,主要利益来源于服务收费和采购农资与售卖之间的价差。在这个过程中,服务方作为代理人提供服务共担风险,但是代理人与委托人之间风险不对等。这也决定了在半托管的模式下代理人出于理性人假设,代理人更可能为了降低成本提高利润,从而降低服务的质量。

3.3 土地入股

案例3:安徽黟县有农优质粮油生产联合体[12]。

安徽黟县以优质粮食生产为核心,以托管业务为纽带,发展现代粮油生产服务联合体。安徽黟县碧阳镇田川村与有农公司合作,成立安徽黟县有农优质粮油生产联合体,实行土地入股模式。参股农民可以获得每股“400元+分红”。该模式有效整合各方资源,实现产业升级、服务方发展、农民增收,壮大集体经济的效果。

3.4 案例总结

总结典型案例过程中,发现土地托管主要分3种模式:1) 全托管模式,这种模式适合用于缺乏劳动力、不愿意继续耕作且不愿意土地流转的农民,这些农民大多进城务工但是仍然想要在老家留有土地。而全托管模式很好解决他们的后顾之忧,也激发土地活力避免宝贵的土地因为无人耕种而造成撂荒。而进行全托管更多是进行整村托管,整村托管模式依赖于村集体的积极沟通和协调,取得农民信任,大大降低了服务方一家一户沟通的成本。同时,进行整村托管有利于规模化经营[9]。整村托管有利于现代化机械设备铺设,做到整村同时播种同时收获,节约机械化成本的同时也能保证农产品品质,有利于形成地区品牌,实现增收。2) 半托管模式,这种模式适用于那些缺乏技术、设备、资金且有经营土地积极性的农民。这些农民有一定的技术,更愿意自己管理土地,但是没有资金获取设备或者没有渠道获取新技术,而半托管模式能够发挥农民积极性,更适合运用于这些农民。不像全托管模式已经将生产全过程做了详细规划,在半托管模式下,农民根据自己需要下单,具有时间、地点、需求的不确定性,这些不确定性对于服务方设备架设、物料准备来说是一大难题,极大增加服务方运营成本[10]。同时,由于不确定性,农民也可能因为公司错误预估提供服务不足而错过每个环节最佳时间,造成减产而产生纠纷。3) 土地入股模式,这种模式适合已经不在村里居住且想保留土地的农民。土地入股模式农民以自己土地入股,而服务方以自身服务、资金入股,服务方与农民产生利益联结,农民签约更有稳定性,有益于服务方规模化经营,铺设设备,公司作为股东也减少风险。而土地入股农民具有保底收入,这也降低了农民的风险,实现公司与农民之间的风险共担、减少风险。在现实情况中3种模式大多组合使用,充分发挥各种模式优势,形成一个完善的服务体系,合理利用资源满足不同农民的需要[10,14]。

4 结论与建议

土地托管作为农业社会化服务的新形式,凭借多样的模式,适应性强,在各地实践中有着不错的成效。土地托管照顾到农民的土地情节,同时也解决当前土地撂荒、乡村劳动力短缺的问题,是一项极具前景的农业社会化服务模式。该研究从《全国农业社会化服务典型案例》中分别挑选3种托管模式案例,分析土地托管的特征以及土地托管中各主体如何实现利益分配。研究发现:1) 良好的利益平衡机制是土地托管实践成功的基础,相关主体间协调决定着各方利益平衡,村集体对服务方与农民之间利益协调发挥着重要的作用;2) 合理的土地托管模式是土地托管实践成功的关键,农民根据自己的情况选择不同土地托管模式,激发农户参与热情;3) 优质的服务方是土地托管成功的基础,没有优质的土地托管服务主体就难以提供高质量的服务,难以达到农民预期收益导致土地托管项目失败。

基于上述研究结论该文提出以下建议:1) 建立利益平衡机制,在推进土地托管过程中要正确处理好村组织、服务方、农民之间等利益分配问题,找准各方利益均衡点。在利益分配方面要充分调动各方积极性,只有3方实现利益联结,才能实现共赢,推动土地托管模式长效发展。2) 因地制宜选择恰当模式,推进土地托管过程中应该根据实际情况,遵循因地制宜原则,使用不同的模式。同时,不局限使用单一模式,也可以多种模式混合使用,鼓励各大主体探索新的形式。3) 培育土地托管服务主体,土地托管的成效很大程度上受到服务方能力、技术的影响。要确保土地托管长效运行就要先提高服务方的综合实力。要实现农业增收必须建立现代化的农业体系,现代化农业的发展离不开先进的农业技术,而先进农业技术离不开农业相关人才。鼓励土地托管服务主体与相关农业科研院所展开合作,提高土地托管服务主体服务能力。4) 加强宣传教育,引导农民积极参与。土地托管属于一种比较新颖的农业社会化服务,农民大多出于谨慎的态度选择观望。应坚持自主自愿参与原则。坚持农民“入社自愿,退社自由”原则下,充分利用村组织的影响力,宣传和动员农民参加土地托管。