朱让谦，陈运雄

时间：2024-05-25

朱让谦+陈运雄

摘要基层政府购买公共服务是我国当下建设小康社会、深化改革的重要一环。基于此，综合各种观点分析了公共服务购买的理论基础和面临的困境，并为改进政府购买公共服务的不足提出建議。

关键词政府；公共服务；对策

中图分类号：D630 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.33.029

随着我国经济高速发展和服务现代化的加快，公民对公共服务需求日益增长，保障公共服务供给充足、质量过硬，成为我国当下的首要问题。作为我国公共服务外包事业发展的重要部分，基层政府在公共服务外包进程中发挥着不可或缺的作用，但由于地方政府为公众提供服务意识不够、购买公共服务机制还不成熟、购买程序不规范等因素，使我国地方政府公共服务外包整体发展进度缓慢。因此，研究我国基层政府购买公共服务问题，对促进公共服务普及率和我国地方政府公共服务外包事业的可持续发展具有积极意义。

1 基层政府购买公共服务的理论基础

1.1 国外研究综述

国外研究政府购买公共服务的资料比较丰富，研究时间也比较早，相对比较成熟。公共服务外包的起源可以追溯到20世纪60年代经济出现大浪潮，政府失灵导致整个社会福利制度开始改革，当时的英国政府提出把当时公共服务效率极低的政府供给交给社会组织，将市场机制引入到公共服务供给中，结合新公共管理运动和新公共服务，促使社会福利向多方面发展，这就是公共服务外包的雏形。国外公共服务外包的发展过程，可以从政府公共服务外包的模式、公共服务外包评估机制以及风险管理研究等方面阐述。

在公共服务购买模式上，美国学者萨瓦斯提出了三种模式，分别是政府委托、政府撤资和政府淡出。在政府委托的模式中包含了合同承包、补助、特许经营等方式，萨瓦斯推崇的是合同承包，他认为合同承包不仅可以把市场化与制度化综合到一起，而且可以很好地减少人为因素，避免暗箱操作，从而提高服务效率，节省政府和社会不必要的财务亏损。美国学者登哈特夫妇在其代表作《新公共服务：服务，而不是掌舵》中认为，公共服务外包可以从公共服务本身理念研究，公共利益是政府和公民共同的追求，无论是公共服务外包，还是新公共管理，最重要的是要建立一种共同参与、共同协商对话并以公共利益为基础的公共服务行政，只有这样的公共服务供给才能真正的达到良性满足。英国学者Graeme A. Hodge在21世纪提出，为避免垄断化带来的种种弊端，公共服务外包在购买模式上必须引入市场竞争机制，而为了防止公有的垄断，英国政府对私有化后的股份公司，持有人股份比例仍然做了严格的限制和明确规定[1]。

1.2 国内研究综述

国内研究基层政府公共服务外包的研究并不太多，并且大部分是从通过国内案例综合分析了政府公共服务外包的总体情况，界定范围、目前的现状、存在的问题。魏红梅的《广东省向社会组织购买公共服务现状及发展研究》和焦述英的《关于政府购买公共服务的探讨》都根据地方政府公共服务外包的现状，分析了政府向社会力量购买公共服务的总体情况并提出了政府购买公共服务存在的问题和原因，对政府购买公共服务的实践活动起到引导和说明作用。另外国内学者把公共服务外包的研究对象集中在基本概念、财政、风险以及监管机制上。

在基层政府公共服务外包的基本概念界定上，目前学术界有几种不同的意见。一种是公共服务外包相当于公共服务市场化，即公共服务外包对象可以是企业等以营利为目标的社会力量，或者是公共服务外包的表现形式为公共服务社会化，即外包对象是社会组织（非营利组织），是否有必要将这两者严格的区分开来。一种观点是要严格地区分公共服务市场化与社会化，持这种观点的大部分是考虑中国国情后进行针对研究的中国学者，如顾平安认为政府公共服务外包其实就是政府向社会供给公共服务的一种创新方式，又被称为公共服务合同制管理，即政府由原来的掌舵型（政府直接举办关系到人民生活的公共服务）转型到服务型（转交给具有相应资质的社会组织），政府对承接服务的社会组织进行严格服务考评后再支付费用购买服务。另一种观点是承认公共服务市场化和公共服务社会化的一致性，认为公共服务供给商应该多样化。陆春萍的《我国政府购买公共服务的制度化进程分析》认为政府公共服务外包是诞生与西方社会的一项政府实行公共管理的措施，指的是政府从社会福利的预算中提出经费通过公开招标购买的形式，向整个社会力量（提供社会公共服务的社会机构）购买公共服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务供给方式。彭少锋等在《政府购买公共服务—研究传统及新取向》中认为，单纯从理性主义或者结构主义角度使公共服务外包市场化或者社会化是不足以应对现代化和社会转型引致的社会公共服务新需求的，并试图整合传统研究方式，调整创新，向一种多元融合姿态和契约化转向[2]。

2 我国基层政府购买公共服务的困境

2.1 财政方面

在政府公共服务外包的财政方面，蔡欣欣在《政府购买公共服务的财政支出预算编制的法律保障》中提到传统预算模式关注的是在财政支出过程中资金投入数目和预算投入的使用有没有严格遵守财经纪律，而不重视产出效果。她认为编制政府公共服务外包预算要着重于长期规划，编制多年滚动预算，不仅要列出当年的政府公共服务外包的预算数据，还应成列出过去几年和未来几年的一系列预算数据，不仅关注的是合法性，更多的是要重视在公共服务外包中财政支出的产出效率，从而吸引社会力量参与到竞争中。丛树海认为，政府的公共预算是指国家以权力和社会管理者的身份取得的用来维持公共活动的供给和保障国家安全和社会稳定以及用来发展各项社会公益事业支出的预算。所以，公共预算就是为了满足公共需要而提供公共服务的财政预测。

2.2 风险方面

在基层政府公共服务外包的风险方面，目前我国基层政府公共服务外包已经进入到一个相对稳定的局面，对公共服务外包的风险调控也是越发重视。周俊在《政府购买公共服务的风险及其防范》认为政府购买公共服务已非一件新鲜事，但是政府提供外包合同、和为公共服务提供一家合格的供应商，常常不是一件易事。他通过案例分析指出，在五种情况下对风险把控上相对困难：第一，社会组织收益比例减小；第二，产出难以衡量；第三，产出衡量所需时间过长；第四，产出不能用数值衡量；第五，竞争很弱[3]。

2.3 监管机制

在基层政府公共服务外包的监管机制方面，项显生在《我国政府购买公共服务监督机制研究》中提到，任何一种有生命力的制度模式必须要有自我纠错能力，科学完善的监督制度就是纠错能力之一。他认为建立相应政府公共服务外包监督机制是为了偏正和预防购买公共服务过程中可能出现的问题，提高购买效率，实现公平公正购买，是非常有必要的[4]。

国外政府在公共服务外包的评估上主要是通过不同的模型评估公共服务外包绩效，桑帕约通过投入和产出的比例对欧洲和巴西的主要城市公共交通服务进行效率分析，他选用的模型是DEA模型；而恩波利在研究城市公交服务满意度时，运用的是结构方程模型。德霍格的研究认为根据现在社会的快速多元化发展，政府公共服务外包评估建立指标选取除了政府投入和公民满意度以外，也应跟上社会的变化，建立更有活性的指标体系，包括3E+质量+民主+公平。格莱姆对目前英国公共服务外包评估机制并不满意，他认为当评估造成了英国评估机构膨胀，出现政府财政多余浪费说明英国评估机制没有找到合适的框架，没有实现效率财政和公平的均衡[5]。

3 增强基层政府购买公共服务的对策建议

我国学者已对基层政府购买公共服务的困境進行了一系列分析，购买困境的产生有政府自身的原因，也有外部制度环境等原因。如何更好地促进地方政府购买公共服务发展、真正实现公共服务购买规模化，学术界已开展了大量的探索。

3.1 加大财政投入力度

充分发挥政府拨款在政府购买公共服务中的主渠道作用，特别是建立健全保障服务购买预算机制和财政投入审核制度，保障政府财政投入经费的使用落到实处。

蔡欣欣认为，必须界定各级政府职能来限定政府购买公共服务财政支出预算编制的责任，并要求对财政支出预算编制进行权力控制。可以根据上一年的支出基础上适当增加一定比例的增长比例基数，前提是要保证遵守财政纪律，另外则是产出效果。要编制多年滚动预算，还要更多的关注和考虑政府公共服务财政支出的配置效率，并以此来吸引社会组织参与竞争[5]。

钟景秋认为，要建立健全的政府购买公共服务财政制度，首先要明确纳入政府购买公共服务项目预算管理的范围，并结合实际情况，编制发布《政府购买公共服务项目目录》，主要明细划分六大类公共服务，以便明确财政投入的实际操作，另外，可随着社会经济发展水平提高和人民群众公共服务质量的需求提升适时调整《目录》。

3.2 完善公共服务购买程序

确立科学合理的地方政府购买公共服务制度，规范服务购买程序，改变“一团乱”的尴尬局面。

陆春萍认为，政府购买公共服务使原来政府包揽的许多社会服务职能回归社会，政府职能开始转化，从全能型政府转向服务、有效型责任政府。所以，政府不仅

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要完成自身的制度建设，还应鼓励民间组织，主动培养民间组织发展、督促起建立起公共服务购买承接制度，从而进一步完善购买公共服务整体制度。

关于我国政府购买公共服务，国家对公共服务制度变迁发挥着极为重要的作用，由内到外来说是政府主动寻求职能转变的政治诉求到外部逐步形成政府购买的合法性机制。所以，我国公共服务制度化进程是一个适应过程，也是一个不断创造的过程[6]。

3.3 完善政府购买公共服务监管机制

政府要合理利用其对社会组织的监督权力，同时要加强自身财政的监督与管理，规范服务购买程序，加快公共服务外包整体进程。

项显生从政府的角度出发，他认为要建立政府购买公共服务监管体系，目前最迫切的方面在于，强化自我监督机制、外部监督机制和责任追究机制的构建。另外，与自我监督相比，外部监督机制更保证起整个服务的公正性和客观性。所以要发挥外部监督机制的作用就必须赋予相应的功能，否则监督效果大打折扣[7]。

李茹则认为从创新性上来说，地方政府可以建立电子化监管。他认为整个政府监管可以看作是一个信息收集、整理转换并反馈的过程。随着政府购买公共服务的范围和内容日益扩充，传统的监管机制难度逐渐增大。因此，实行政府购买公共服务电子化监管可以为政府提供方便、同时也能降低监管成本[8]。