山东增殖放流供苗制度及体系发展历程与展望

文/刘亚平 胡新艳 董天威 卢晓 涂忠

增殖放流是国内外公认养护水生生物资源最直接有效的手段，其高质量实施的关键在于高质量苗种的供应。本文系统回顾了四十年来山东省增殖放流供苗制度及体系的发展历程，分析了各种供苗制度的优劣之处，提出了创新增殖放流供苗制度及体系的建议，以期为下一步山东省增殖放流事业高质量发展和其他地区规范增殖放流工作以及健全制度、加强监管提供参考。

山东省是渔业大省、增殖放流大省。山东省生产性增殖放流活动始于1984年，2005年又在全国率先启动“渔业资源修复行动计划”，开始对渔业资源进行全方位、立体式、系统性修复。目前，山东省增殖放流规模、技术与管理水平及增殖效果等均处于全国首位，这与创新增殖放流供苗制度、持续完善增殖放流供苗体系密不可分。但近年来，受涉农资金统筹整合等政策影响，增殖放流供苗制度及体系受到一定冲击，在很大程度上影响了增殖放流效果。

一、山东省增殖放流供苗制度及体系发展历程

近四十年来，山东省增殖放流供苗制度及体系在曲折中向前发展，可划分为六个阶段。

（一）增殖放流苗种“吃养殖剩饭”发展阶段（1984年～1987年）

1984年～1986年，当时中国对虾养殖业蓬勃兴起，人工繁育的中国对虾苗种主要用于水产养殖，增殖放流苗种只能“吃养殖剩饭”，苗种数量、质量都难以保障。1987年，中国对虾养殖面积大幅增加，虾苗供不应求，为保养殖，山东省增殖放流被迫暂停一年。

（二）建设专门海洋水产资源增殖站定点供苗发展阶段（1987年～2001年）

为摆脱增殖放流“吃养殖剩饭”的被动局面，从1987年下半年起，山东省开始在黄海沿岸分期分批建设专门的“海洋水产资源增殖站”，定点供应增殖放流苗种。至1990年底，山东省共建成日照海洋水产资源增殖站等海洋水产资源增殖站23处，初步走上了“自繁、自育、自放”的可持续发展道路，这也为后续建立基于渔业增殖站的定点供苗制度积累了实践经验。

（三）引入市场竞争机制招标供苗的短暂试验发展阶段（2001年～2005年）

为引入市场竞争，实现优胜劣汰，2001年～2005年，山东省改固定增殖站供苗为竞争供苗，即在原有增殖站基础上，引进社会上供苗单位参与放流招标竞争，一定程度上调动了各方供苗积极性，提高了供苗质量。但2005年以后，山东省增殖放流资金投入逐年增多，增殖放流规模也越来越大，增殖放流工作规范性、科学性要求也日益提高，政府采购这一苗种供应机制难以满足工作需要，存在一定弊端。

一是行业主管部门不知道哪家供苗单位能够中标，不能提前从苗种生产源头进行有针对性的质量监管。山东省增殖放流物种多、规模大、战线长，各级渔业主管部门如不进行有效监管，苗种质量可能无法得到保障，对生态安全带来隐患。

二是水产苗种繁育和增殖放流季节性较强且最佳放流期很短，而市、县增殖放流资金往往确定时间较晚，招标工作程序繁琐复杂，需要较长时间才能完成，较易错过育苗期，甚至错过最佳增殖放流季，影响增殖放流效果。

三是因错过育苗期，为完成增殖放流任务，一些竞标者中标后会从南方等地买苗放流，存在苗种来源不清、种质和质量没有保障、交易和运输过程成本增加等问题，易出现疫病传播、种群污染、苗种成活率低等现象，最终影响水域生态安全和增殖放流成效。

（四）渔业主管部门选划渔业增殖站直接定点供苗发展阶段（2006年～2015年）

为解决政府招标采购制度存在的问题，山东省从水产苗种繁育特点及增殖放流工作实际出发，自2006年开始，将招标增殖苗种改为招标增殖点，建立相对稳定的增殖放流苗种供应体系。2006年，山东省首次选划出中国对虾等省全额扶持增殖点25个；2007年，制定出台《山东渔业资源修复省级增殖站管理暂行办法》，实行增殖站“年度考核、动态管理”制度，每三年对省级增殖站全面调整一次；2008年，三疣梭子蟹首次纳入省级管理物种，增殖站定点供苗制度确立；2011年，为进一步规范增殖站选划工作，出台《渔业增殖站设置要求》（DB37/T 1789-2011）地方标准。

2016年之前，山东省增殖放流任务由省级统筹安排，省级渔业增殖站直接承担，不需履行政府采购程序，工作效率很高，也成为山东省增殖放流效果最好的时期。山东省增殖站定点供苗的经验做法得到了各级行业主管部门和专家学者的充分肯定，农业农村部2018年～2019年连续两年在全国推介山东省经验做法，并将这一理念写入《农业农村部关于做好“十四五”水生生物增殖放流工作的指导意见》。

（五）既需增殖站资格又需依法政府采购发展阶段（2016年～2020年）

2016年以来，特别是涉农资金统筹整合后，增殖放流资金切块到市县，各地财政部门均要求按《政府采购法》（以下简称“《采购法》”）有关规定采购增殖放流苗。若不履行政府采购程序，财政部门不认可，导致很多地方出现“规格早就达标，一直等着招标，无法实施放流”现象，造成了经济损失。一方面，财政要求必须按照《采购法》采购放流苗种，另一方面，渔业（主管）部门又要求增殖放流项目必须由增殖站承担，所以招标采购往往增殖站中标，“一个萝卜一个坑”，有的市县政策审计时也已明确提出“放流苗种政府采购存在走过场现象”，要求相关机构整改。设立增殖站的目的是建立增殖放流苗种供应体系，但在涉农资金统筹整合和放流苗种必须招标的大背景下，增殖放流苗种供应体系逐渐崩塌，增殖放流效果也一落千丈。

在此背景下，为实现增殖站选划与增殖放流苗种政府采购合二为一，2020年，寿光市开展政府采购增殖放流定点供苗服务商试点工作，共采购中国对虾、三疣梭子蟹、褐牙鲆等三个物种增殖放流定点供苗服务商四处。定点供苗商有效期三年，供需双方签订三年协议供苗合同，后期再根据年度具体情况，签订补充协议直接供苗。此法既符合《采购法》有关规定，又符合苗种繁育特点及山东省增殖放流实际，能破解年年招标、行政成本较高、供苗单位买苗放流等老问题，为未来创新增殖放流供苗制度、完善增殖放流供苗体系积累了经验。

随着山东省增殖放流规模越来越大，渔业增殖站数量也越来越多，但功能相对单一，与水域生态文明建设等要求有一定差距。为以点带面，进一步拓展渔业增殖站及增殖放流的社会公益功能，推动增殖放流事业转型升级提质增效，2018年初，山东省从原有省级海水增殖站中高起点、高标准组织评定了18处集增殖放流项目示范、社会放流放生规范引导、水生生物资源养护科普、增殖放流技术创新等多功能于一体的省级渔业增殖示范站，示范带动山东省增殖放流不断向科学化、标准化、精细化方向发展，打造了省级渔业增殖站升级版。

（六）依法政府采购苗种阶段（2021年至今）

2020年底，2018年度～2020年度省级增殖站三年到期，此后山东省不再设立省级渔业增殖站，增殖放流苗种全部依法政府采购。为进一步优化山东省增殖放流苗种供应体系，山东省农业农村厅印发《山东省2021-2023年度增殖放流布局方案》，共设置28个物种339个增殖放流点，其中，海水300个，淡水39个。

山东省四十年增殖放流供苗制度及体系建设实践充分表明，苗种保质保量稳定供应是增殖放流高效实施的重要保障。山东省之所以能够引领全国增殖放流工作，关键在于扭住了增殖放流苗种保质保量稳定供应、不断推进增殖放流供苗制度及体系创新这个“牛鼻子”。建立稳定的增殖放流苗种供应制度及体系是结合水产苗种繁育特点和山东省增殖放流工作的必然选择，是确保水域生态安全、提升增殖放流效果的内在要求，是促进现代化海洋牧场和增殖放流事业高质量发展的根本前提。

二、创新增殖放流供苗制度及体系的意见建议

苗种对增殖放流工作来说是活水和源头，稳定的苗种供应是确保增殖放流效果的根本前提。建议从增殖放流是与活的生物打交道、时令性较强等行业特点出发，严格遵循苗种生物规律，继续推进增殖放流供苗制度创新，不断完善增殖放流供苗体系。

（一）尽快明确渔业增殖站的法律地位

根据形势变化，继续创新、不断丰富基于渔业增殖站原理的定点供苗制度。建议农业农村部会同财政部就增殖放流苗种供应，尽快作出既符合《采购法》有关规定，又符合水产苗种繁育规律及增殖放流工作实际的制度安排。以正在修订的《中华人民共和国渔业法》及《中国水生生物资源养护纲要》等法律法规为依据，或未来出台《水生生物资源养护法》，明确渔业增殖站的法律地位，重塑基于渔业增殖站原理的定点供苗制度，进一步完善山东省增殖放流苗种供应体系，发挥增殖放流苗种供应体系稳预期、强监管、保效果的作用。

（二）坚持规模集约供苗，严格苗种自繁自育

坚持省内统一布局，沿海市以县（市、区）为单元确定增殖放流供苗单位数量，除大规格中国对虾等个别物种、海岸线漫长或海湾较多的县（市、区）外，原则上一个县（市、区）每个物种供苗单位数量不超过2个；每个供苗单位承担物种数量不超过3个，育虾的专门育虾，育蟹的专门育蟹，育鱼的专门育鱼，并严格供苗单位准入。开展省级增殖放流示范基地创建活动，通过有计划、有目的地培育，逐步构建“布局更加合理、队伍更加专业、规模更加集约、种质更有保障、产出更加高效、监管更加有力”的增殖放流供苗体系。严格苗种自繁自育，放流苗种供应单位原则上要求自备亲体、实施全人工育苗。采购用以培育放流的受精卵、蝶状体、无节幼体等必须来自山东省内原种场。

（三）强化苗种质量管控，确保水域生态安全

1.强化种质管理

增殖放流所用亲本应确保为本地种，且来源可溯、数量充足。大宗物种亲本原则上应在500尾（或250组）以上，少数试验性物种数量可适当放宽；及时补充野生亲本，鱼类亲本最多使用三年，确保物种遗传多样性始终处于较高水平。

2.强化监督检查

供苗单位招标确定后，增殖苗种繁育期间，各级渔业发展技术支持机构（放流实施主体）应组织专家随机开展亲本种质、苗种来源以及苗种质量检查评估，掌握供苗单位按期保质保量供苗履约状况，除严格执行放流前苗种检验检疫规定外，探索建立种质抽检制度；严禁“挑雌放雄”“挑壮放弱”“买苗放流”等不良行为。

3.强化智慧监管

结合山东省海洋牧场综合管理信息平台建设，探索对重点供苗单位布设在线监控系统，对苗种培育过程全天候、无死角监管。设计育苗进度“云报告”小程序或App，组织供苗单位适时报告关键节点育苗情况，渔业主管部门根据育苗进度报送情况，不定期或有重点开展检查，杜绝临时“买苗放流”。

4.坚持一票否决

将违反种质规定、违规使用违禁药物或未自繁自育、严重弄虚作假的供苗单位纳入增殖放流违法违规供苗单位管理，重点管理期限内不得再承担增殖放流项目苗种供应任务，原则上也不得承担各级渔业主管部门渔业项目，不得参加各级渔业部门组织的各种评优、评先及示范创建活动。

（四）继续完善增殖放流资金提前保障落实机制

为确保增殖放流供苗体系发挥切实作用，提高增殖放流项目实施效果，建议根据现行《水生生物增殖放流管理规定》和《山东省渔业养殖与增殖管理办法》，设立增殖放流专项资金，并建立增殖放流项目跨年度实施制度，即每年年底前明确资金规模，并通过政府采购或其他形式将项目落实到具体供苗单位；翌年中标单位有的放矢地安排苗种生产，渔业主管部门同时对苗种繁育进行全程监管，解决制约增殖放流的“资金落实晚、项目实施晚、育苗无预期、监管不到位、安全有隐患、质量无保障、效果不理想”等一系列问题，保障增殖放流事业持续健康、高质量发展。