渔业油价补贴政策调整工作思考与建议

文/王波 李茂华

渔业油价补贴是国内成品油价格形成机制改革的重要配套政策。渔业油价补贴政策调整以来，江苏省整体政策落实工作取得了明显成效。但江苏省水域情况复杂，政策落实过程中仍存在一些补贴发放不及时，县市统筹资金使用绩效不明显等问题，笔者就此类问题究其原因并提出改革强化组织领导，细化工作方案，深化奖惩激励，优化支持方向推进绿色发展的建议。

渔业油价补贴，又称“柴油补贴”，是国内成品油价格形成机制改革的重要配套政策。2006年，国家启动成品油定价机制改革，同时决定建立对部分弱势群体和公益性行业油价补贴机制，将从事近海捕捞、内陆捕捞、水产养殖并使用机动渔船的渔民和渔业企业纳入补贴范围。

2015年7月，经国务院同意，财政部、原农业部印发《关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》（财建[2015]499号），对渔业油价补贴政策进行调整。按照“总量不减、存量调整、保障重点、统筹兼顾”的原则，将渔业油价补贴政策调整为专项转移支付和一般性转移支付相结合的综合性支持政策，并明确以2014年清算数为基数，中央财政补贴规模保持不变。

渔业油价补贴政策调整以来，江苏省各地各有关部门高度重视，强化组织领导，摆上重要位置，及时部署安排，紧密结合实际，狠抓跟进落实，渔业油价补贴政策调整工作稳步推进，取得了明显成效。江苏省渔业油价补贴政策调整工作主要做法先后在2016年9月全国农业财务工作会议和2016年11月全国渔业油价补贴政策调整培训班上进行了交流发言。

一、油价补贴政策调整过程中的问题

渔业油价补贴政策调整是一项全新的改革，资金数额大、涉及面广、支持方向多、监管难度大。加之，江苏省是唯一拥有大海大江大湖大河的省份，各地情况各异，相对比较复杂。通过调研了解并结合平时掌握的情况看，全省渔业油价补贴政策调整落实工作总体发展还不够平衡，各地在执行中也出现了一些问题和不足。

（一）渔业生产成本补贴发放不够及时

有的地方申报审核进度较慢，影响了江苏资金下达进度；有的没有按照江苏省文件规定的时间，及时将补贴资金发放到渔民手中；有的发放工作甚至拖延到了下个年度；个别地方还出现了申报补贴渔船少报漏报现象。

究其原因，客观上涉及补贴渔船比较多、资金数额比较大，江苏涉及6万艘渔船，补贴资金达到6.3亿元，沿海地区连云港赣榆区就有1400艘渔船、1.4亿元补贴资金，内陆地区兴化、泗洪县甚至达到4700多艘渔船、2200万元补贴资金。

从主观原因看，其一是有的地方主管部门领导不够重视，存在发给渔民补贴时间早晚问题不大，工作快慢影响不大等模糊认识；其二是部分地方负责邮价补贴工作的人员变动频繁，工作交接不完整，业务不熟练，程序不清楚，影响工作进度；其三是有的地方渔船管理基础性工作较差，有的捕捞证上许可作业方式与船型和实际作业方式不符，造成补贴发放不规范不合理，油补发放工作先天不足等。

（二）市县统筹资金使用绩效不明显

市县统筹资金和直接发放给渔民的生产成本补贴一样，是中央下放到省级的一般性转移支付资金，由省级部门通过因素法分配，与生产成本补贴资金一同下达到市县。江苏省实施方案规定，地方政府统筹安排使用，主要用于渔业保障民生、改善生态、维护稳定、产业发展等方面。江苏省全市县统筹资金每年总量2.8亿元左右。这是油价补贴政策改革调整带给渔业的“红利”，是渔业发展额外增加的财政资金支持，是财政支持渔业发展的最大数额资金，也是渔业转型升级提质增效的一次难得机遇和保障。但是，有的地方市县统筹资金使用重点不突出，有的没有体现减船转产优先，有的用于财政资金原先保障和支持方向，替代原有的财政支持资金，有的使用进度缓慢，资金下达1年多，还未动账。

究其原因，其一是有的地方对国家和省渔业油价补贴政策调整实施方案等政策文件学习理解程度不够，把握不准，对资金使用方向搞不清楚；其二是有的地方渔业主管部门与财政部门主动协调沟通不够，难以对资金使用方向形成一致意见；其三是有的地方主管部门责任意识缺乏，故意拖延等等。

（三）中央专项转移支付项目推进落实力度不够大

中央专项转移支付项目共有9个支持方向，即：海洋捕捞渔船减船转产、人工鱼礁建设、抗风浪深水养殖风箱、国内渔船更新改造、渔港航标等公共设施、海洋渔船通导与安全装备建设、远洋渔船更新改造、远洋渔业基地建设补贴和国际渔业资源开发利用补贴。中央专项转移支付项目均采取自下而上申报，农业农村部、财政部审核批准立项，再逐级下达项目资金，由各市县具体实施。2016年、2017年江苏省此类项目共申报下达资金5.7亿元。但从江苏省情况来看，项目总体进度不是很理想，有的项目落后于全国总体进度，有的项目启动较慢，有的项目一直处于停滞状态。

究其原因，一是有的项目属于补助类项目，比如减船转产、更新改造和渔船通导安全装备等，直接受益于渔民个人和渔业企业，项目实施程序相对比较复杂，一定程度上影响了项目实施进度。

二是有的项目属于基本建设项目，比如渔港项目、人工鱼礁项目，需要按照规定搞好规划、土地、环评、洪评等前置审批手续以及招投标程序，所有审批手续办完后方能开工，也在一定程度上制约了项目实施进度；

三是有的项目申报时前期调研论证不够严谨充分，对政策把握也不太准确，导致项目资金下达后，发现项目难以实施，比如深水抗风浪养殖网箱项目。

四是有的项目，例如减船转产、更新改造，省级实施项目配套政策出台滞后，部里的政策又太宽泛，只有补助上限没有具体补助标准，指标只到省一级需要落实到市县，省级配套政策没有及时出台，就会导致资金下达后市县无法实施；

五是有的项目，比如减船转产，资金总量在国家层面就不能完全满足各省实际工作需要，有的地方资金量与任务量不相匹配，有的地方渔民减船转产意愿不强，比如赣榆区，影响了项目实施进度。

六是在国家政策层面上，海洋渔船更新改造项目安排与减船转产项目存在一定顶托作用，一边鼓励渔民减船转产，一边又对渔船更新改造给予补贴，会让渔民多一些选项和顾虑，客观上削弱了减船转产政策的力度，一定程度上影响了减船转产政策的推进落实。

渔业油价补贴政策是迄今以来资金规模最大，受益范围最广，渔民群众受益最直接的中央财政强渔惠渔政策。江苏省每年最多受益渔船达10万余艘，涉及30万渔民。渔业油价补贴政策的有效实施，对于促进江苏省渔民增收、渔区稳定和渔业发展起到重要作用。

因此，积极顺应改革发展大势，强化组织领导，细化工作方案，深化奖惩激励，优化支持方向，扎实做好渔业油价补贴政策调整工作具有重要现实意义和深远历史意义。

二、油价补贴政策稳步落实建议

（一）强化组织领导，压实工作责任

1.认真落实“市、县长负责制”

“市、县长负责制”是渔业油价补贴工作的一项制度设计和安排，也是应该遵循的基本原则和工作方法。实践证明，该原则执行好的地方渔业油价补贴工作就做得比较好。政府部门应督促各地切实提高对做好渔业油价补贴政策调整工作重要意义的认识，认真落实“市、县长负责制”，加强组织领导，进一步明确地方政府抓好渔业油价补贴政策调整工作、保障渔业发展和社会稳定的“兜底”责任。

2.建立完善工作协调机制

渔业油价补贴政策调整工作涉及财政、渔业、审计、纪检等多个部门，是系统工程，需要建立运转良好、沟通顺畅、协调高效的工作机制。应督促各地建立健全党委政府统一领导，相关部门各司其职、协同配合的工作协调机制，明确职责分工，落实工作责任。财政部门负责油价补贴资金分配下达与监督检查，渔业主管部门负责油价补贴资金分配方案制定、项目实施和监督管理等，审计、纪检部门负责渔业油价补贴政策调整工作全过程的审计和监督。

3.不断强化督导检查

实践证明，工作有没有落实、落实好不好、落实是否到位，坐在办公室打电话、看材料、听汇报是远远不够的，需要主管部门实地调研了解和督导检查。要通过下基层调研、座谈互动、问卷调查、专项检查等形式，特别是应采取实地督检或委托第三方实施检查审计等方式，切实了解各地渔业油价补贴政策调整工作实施真实情况，掌握第一手资料和工作底数，及时发现和解决基层存在的实际困难和问题，不断增强工作的主动性、针对性和有效性。

（二）细化工作方案，明确工作要求

1.细化政策规定

根据财政部、农业农村部有关规定，结合江苏省实际情况，先后制定出台《关于印发江苏省2015-2019年国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策调整实施方案的通知》《关于做好国内渔业捕捞和养殖业油价补贴发放管理工作的通知》《关于印发国内渔业捕捞和养殖业油价补贴省级统筹资金管理办法的通知》《关于印发江苏省渔业类船舶报废拆解和船型标准化管理办法补助资金管理办法的通知》《关于做好2016年中央财政渔业油补专项转移支付项目实施工作的通知》《省政府办公厅关于加强渔船管控实施海洋渔业资源总量管理的实施意见》《关于下达“十三五”期间海洋捕捞渔船“双控”和海洋捕捞总产量控制指标的通知》等文件和规定。

从省级层面看，政策规定比较齐全、配套。但从市县层面看，有的地方渔业油价补贴政策调整工作做得不够好，很多都是因为市县级层面制度建设滞后和缺失造成的。江苏省渔业油价补贴政策调整工作涉及海洋、湖泊、长江、河荡不同类别，渔船大小不一，渔网渔具千差万别、各不相同，项目实施具体情况各异，因此，需要各地充分发挥主观能动性，制定具体资金管理办法和项目管理细则规定，以便于操作执行和具体实施。

2.完善工作计划方案

工作计划和方案如何，往往影响工作质量和绩效。有的地方之所以渔业油价补贴政策调整工作落实不够好，很可能是工作没有计划性，或者计划不够周密，难以实施。比如，一年一度的直接发给渔民的生产成本性补贴，10多年来都是年初开始实施的一项规律性工作，需要渔民申报、村镇审核、进行公示、逐级上报等环节，如果有个详细的年度计划和方案，每个阶段干哪些事，由谁负责，干到什么程度，需要多长时间，都能弄清楚搞明白，工作自然就不会丢三落四，拖腿掉队，也能够按时顺利完成。

3.建立工作台账

近年来，基层有人反映，认为当下工作难干，干得越多越容易出错，搞得不好还会被追责，工作存在畏难情绪。事实上并非如此。据了解，过去工作中，有的同志工作标准不高要求不严，责任心不强，大而化之，大差不差，工作资料和文件不注意收集、保管和积累，工作不留痕迹，查无实据，导致几年后被询问时，一问三不知，或者都是大概和估计，这样就很容易出问题、被查处。渔业油价补贴政策调整工作政策性很强，涉及资金量较大，生产成本性补贴是发给渔民个人，有的项目实施单位是企业。因此，建立工作台账显得尤为重要。如果台账建起来了，工作留痕，有据可查，工作过程清楚明了，手续完备，资料完整，自然就不会出大的问题。

4.加强学习培训

渔业油价补贴政策调整工作，对江苏省各级渔业主管部门来说，都是个崭新的工作和课题，新的政策和规定很多，需要具体负责这项工作的人员注意加强学习，不断提高政策水平和业务能力。加之，这些年，市县分管渔业油价补贴的工作人员变动较大，有的业务比较生疏，一时跟不上节奏。应采取以会代训、工作座谈和调研指导等形式，对市县渔业部门主管人员进行辅导和培训。去年初，江苏省渔业局在南通组织市、县200余名油价补贴工作人员进行培训，学习国家、省级有关油价补贴政策调整的文件，进行业务系统操作培训，效果良好，基层同志反响也比较好。

三、深化奖惩激励确保工作落实

（一）完善项目资金管理的绩效目标

财政资金使用如何、项目管理是否到位，设定绩效评价目标和要求显得尤为重要。过去有的项目管理和资金使用之所以出现这样那样的问题，很重要的原因是，缺少全过程的绩效评价体系和目标，主观臆断较多，自由裁量空间较大，导致资金使用效益不够高。比如，在市县统筹资金管理方面，以保证减船任务完成和渔船“双控”制度的落实作为绩效评价主要目标。但是这个目标仅涉及沿海市县，对于内陆市县缺少应有的评价目标，市县统筹资金使用情况难以进行评价和判断，这是下步需要研究解决的问题。

（二）完善项目资金管理的奖励制度

渔业油价补贴专项设立比较多、时间集中、任务较重，推进项目实施需要下很多功夫和精力。有的地方抓得紧，项目推进就好一些，有的地方抓得不紧，项目推进就比较慢。目前的项目资金管理政策制度方面，缺少鼓励性奖励性的规定。比如，中央专项转移支付项目就有9个支持方向，但是，对于项目做得快与慢、好不好缺少应有奖励政策规定，一定程度上影响了项目实施进度和完成质量，需要建立完善项目资金管理的奖励性制度规定。

（三）完善项目资金管理的惩处措施

实际工作中，能否较真碰硬，使制度刚性充分显现和发挥，需要采取一定的制度措施予以保证。比如，在中央专项项目实施进度慢或管理质量差的地方，可视情况采取约谈主管部门领导、下发整改通知、通报当地政府、点对点督查等形式，督促有关市县进行整改。比如，在市县统筹资金管理上，就应严格按照文件规定，对于没有完成省里下达的渔民减船转产和“双控”任务相关指标的市县，就是要扣减下年度10%～20%的市县统筹资金；对于违反资金使用范围，将市县统筹资金用于人员经费和日常公用支出，或平衡预算、挪作他用，或减少原有财政支持渔业政策等情况，均一律扣减下年度切块资金。

（四）优化支持方向，推进绿色发展

1.优化中央专项转移支付项目管理模式

建议采取“大专项+支持方向”模式，加大一般转移支付力度，将中央有关专项改为以因素法切块下达到省，由各省统筹确定支持方向。因为从中央财政资金管理和改革方向上看，需要逐步减少专项转移支付，增加一般转移支付比重；从专项实施和管理形式上看，专项确定以后，实施管理的主管部门主要在市县一级，省级也只是履行监督检查职责；从目前中央专项转移支付项目设立情况看，由于全国各省情况差异性较大，项目设立有的存在地域局限性（比如深水抗风浪网箱项目，在江苏省受限比较大），有的受项目实施外在政策影响（比如内陆渔港项目，环评洪评等前置条件审批难度较大）等。因此，改革和优化中央专项支持方向势在必行。

2.提前考虑长江流域全面禁捕所需支持资金问题

为全面贯彻落实***总书记“共抓大保护，不搞大开发”和长江大保护战略决策，国家明确提出在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕。落实这一重大决策是个系统工程，需要政府统揽，多部门协作，多渠道筹集资金，共同推进和实施。在目前经济下行压力加大、财政收支压力增大的背景下，省财政专门拿出大块资金支持长江禁渔，可能难度较大。在国家总体方案尚未出台之际，省级可以考虑将市县统筹资金的支持方向中，加上长江禁渔这一内容，策应国家政策调整，推进和带动长江禁渔政策在江苏省落地生根，取得成效。

3.适时调整市县统筹资金的支持方向

通过调研指导和监督检查，进一步了解掌握各地市县统筹资金使用管理情况，科学评估江苏省渔业油价补贴政策调整的实际成效，会同省财政厅适时提出市县统筹资金支持方向的调整意见建议，以推进渔业供给侧结构性改革为主线，从制约渔业可持续发展的重点领域、关键环节入手，按照绿色生态优先、存量优化调整、产业可持续发展的原则，加强统筹协调，提高补贴资金使用的指向性，构建完善以绿色生态为导向的渔业补贴政策体系。从目前情况看，市县统筹资金支持方向，可集中用于增加休禁渔补贴规模，建立渔业资源环境生态监测体系，加强渔政监管能力，推广绿色生态健康养殖模式，建立养殖保险制度，推进一二三产融合发展等方面。