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中国水产养殖保险的现状分析及政策建议——以广东、浙江、宁波、上海等地为例

时间:2024-05-25

文/陈学洲李苗张溢卓



中国水产养殖保险的现状分析及政策建议
——以广东、浙江、宁波、上海等地为例

文/陈学洲1李苗1张溢卓2

本文以对在广东、浙江、宁波、上海及四川等地开展的水产养殖保险试点工作实地调查为基础,以上述五地为例,在介绍当地水产养殖保险试点基本情况基础上,总结了我国水产养殖保险现状特点及面临的主要问题,并提出相应政策建议。

新中国成立60余年来,我国成功解决了重要蛋白质供给元水产品的有效供给问题,“以养为主”的渔业发展方针使我国成为世界渔业生产大国、水产品贸易大国,水产品总产量连续30年位居世界第一。我国国内水产品总产量73%以上来自水产养殖。然而,水产养殖受自然灾害、环境污染、技术不足等风险的影响,需要保险制度提供保障。我国水产养殖保险滞后于水产养殖业发展,研讨我国水产养殖保险制度迫在眉睫。

一、基本情况

我国的水产养殖保险始于1982年,1982-1995年期间逐步由局部试点扩大至全国开展,但开展情况并不理想。随着上世纪末期中国人民保险公司改制,全国性水产养殖保险业务陷入停滞。近年来,随着水产养殖业的迅速发展,保险需求日益旺盛,一些机构也在重新尝试开办水产养殖保险业务,其中除上海从1999年开始持续开展了水产养殖保险外,许多省份自2009年开始也陆续开展了水产养殖保险试点工作。不同地区的保险模式不尽相同,在本文调查的五个地区中,广东番禺由中国人民财产保险公司番禺分公司承保;浙江省承保单位是浙江省渔业互保协会;宁波市的承保单位是宁波市渔业互保协会;上海上海安信农业保险股份有限公司作为我国第一家专业性的股份制农业保险公司在上海市开展水产养殖保险;四川省通过招标确定了中航安盟保险公司作为承保公司。五个地区水产养殖保险开展具体情况如表1所示。

表1.五省/市水产养殖保险开展情况

二、现状特点

基于对上述地区水产养殖保险试点现状的实地调查及归纳分析,本文认为,我国水产养殖政策性保险的发展目前存在以下特点:

(一)由易到难、逐步推进

从各地水产养殖保险开展情况(表1)可以得知,除上海及浙江开展较早外,各地水产养殖保险开展时间均较短,试点范围也较小。其中上海市经过15年的发展,保险面积增长了352%,投保率达到了62%,开展的险种从最初的常规鱼类,发展到了南美白对虾养殖等四个险种,赔付率从最初的超过100%,降低到了2013年的61.9%。四川省自2010年启动此项工作以来,试点范围从2010年成都市的五个县(市、区)扩展到了成都市全境及乐山市的三个区(县),2013年,成都市参保率达到50%。虽然在特定区域,水产养殖保险开展取得了明显的成效,但整体看来,水产养殖保险工作的开展,依然只局限在小范围试点阶段:2013年,广东省水产品产量占全国总产量13.2%,而仅有广州市番禺区开展了水产养殖保险工作,且2014年按投保面积计算投保率仅1.05%。而在2013年水产品产量占全国总产量8.92%的浙江省,虽然该省渔业互保协会早在2004年就陆续开展试点,但直至2014年,试点范围也依然局限在绍兴、温州、台州、舟山嵊泗等几个市(县)。由此可见,水产养殖保险的发展普遍存在一个从易到难、逐步推进的过程。

(二)海水养殖业发展缓慢

根据各地水产养殖保险开展情况(表1),即使在沿海省份,开展的保险主要针对的都是淡水养殖。而在地处内陆的四川地区,由于没有沿海地区由于台风、赤潮等巨大自然灾害的影响,养殖风险较低,因此保险费率也相应明显较低,保险发展速度较快,其中成都市仅用4年时间就达到了全市50%以上的保险覆盖率,赔付率稳定在52.3%-91.1%之间,基本做到了盈亏平衡。2013年,浙江省渔业互保协会在台州、温州、嵊泗县开展了海水养殖保险的小范围试点工作,收取保费180多万,仅因菲特台风的影响赔付就高达1000多万,加上其它赔付,共赔付1250多万,赔付率高达635%。海水养殖的巨大风险,过高的赔付率,导致了海水养殖保险费率的高企,抑制了养殖渔民对保险的需求,同时也导致各类保险公司(组织)对海水养殖保险望而却步。保险成本和渔民承担能力之间的巨大缺口,使海水养殖保险依然举步维艰。

(三)因地制宜,各具特色

各地在开展水产养殖保险试点工作的过程中,根据当地不同的经济发展水平,水产养殖模式、品种、风险状况,以及当地保险公司(渔业保险互助组织)业务开展情况及参与意愿的不同,因地制宜形成了不同的试点模式,根据保险的承保单位的不同,可以分为以下三种模式:1.政府引导下的商业保险公司模式:如广东番禺和四川成都。2.政府支持下的水产养殖互助保险模式:如浙江省及宁波市。3.政策性农业保险股份有限公司模式:如上海市。同时,各地在这三种模式的基础上,又有所创新,如上海安信农保探索建立了南美白对虾养殖保险互助经营模式,由渔民成立互助合作社,10年开展互助保险试点后,由于互助保险促进了社员、合作社之间的互相监督机制,赔付率基本在60%以下,大大低于同一地区开展的普通南美白对虾商业保险,农户参加保险的积极性也相对提高。

(四)支持体系初步形成

在各地试点过程中,针对各自特点,虽然在运作模式、发展阶段、发展历程上各不相同,但都依托了一个共同的支持体系:(1)当地政府通过财政补贴对水产养殖保险进行支持,并将水产养殖保险试点作为政府工作,进行牵头组织及监督检查促进工作顺利开展。(2)相关承保单位凭借其丰富的保险实施经验进行风险评估、条款设计、负责保险的具体实施等工作。(3)当地水产技术推广部门利用自身技术能力及与渔民相互熟悉的优势,通过提供基础数据、参与保险设计调研、宣传动员、参与生产检查及查勘定损、引导渔民做好防灾减灾工作等提供了技术支撑。(4)渔民合作社、产业协会、渔场等渔民组织,通过将分散的渔民组织起来,互相监督,参与保费收取及定损理赔,提高了渔民组织化程度,有效地防范道德风险,便于保险工作的统一开展。由此形成了一套“政府主导、承保单位组织、技术部门支撑、渔民组织协作”的水产养殖保险支持体系,提供了水产养殖保险试点运作顺利运行的有力保障。

三、存在问题

(一)财政补贴存在缺口

财政补贴的不足,主要体现在保险试点范围无法进一步扩展、保险金额无法覆盖养殖成本两个方面:如四川省乐山市,2013试点范围包括乐山市的三个区县,但因为其中两个区县财政无法提供相应补贴,最终只有市中区一个区开展了试点工作。上海市南美白对虾每亩保险金额为2500元/亩,而正常情况下上海市养殖一虾池成本为7000-8000元/亩,保额不足以覆盖养殖成本将不利于养殖户灾后恢复生产。因此,政府补贴能力与水产养殖保险全面开展所需要的补贴之间存在很大缺口。

(二)基层部门参与机制有待理顺

在浙江、宁波、上海等地的水产养殖保险试点中,地方水产技术推广部门都深入参与,发挥了不可替代的作用,但由于运行机制不顺,工作开展的可持续性存在问题,主要包括:1.目前水产技术推广部门的职能并未明确包括保险工作。2.大多数水产技术推广部门都是全额拨款事业单位,水产技术推广人员参与保险工作,导致工作强度大幅增加,但收入无法相应体现。3.拨付给水技部门参与保险相关工作的经费是否符合规定,目前没有明确政策。4.保险人缺乏有效的考核机制对来自基层推广部门的定损人员的定损行为进行合理约束。

(三)理赔定损工作存在难度

由于水产养殖保险标的生活在水中,有些标的在死亡后还会在水中解体,在发生部分死亡或流失的情况下,难以直观准确的地核定损失。同时,保险责任中因疫病造成的定损存在技术难点,出险后不能及时准确地确诊,只是依靠技术人员依据经验判断并签字确认。在水产养殖相对集中区域,由于投保面积多,规模偏小,出险时间集中,加上理赔人员配备不足,给定损理赔工作带来难度。因此,水产品死亡原因、数量难以厘清、水产养殖经营分散、保险人防范手段不足等原因造成了养殖户与保险公司之见的信息不对称,加上部分投保人素质不高,形成了水产养殖保险普遍较高的道德风险。

四、政策建议

水产养殖业作为高风险行业,渔民有强烈的保险需求,同时,风险管理是政府的重要职责。水产养殖保险作为政府对水产养殖业进行风险管理的重要手段,对保障水产养殖业可持续发展、维护养殖者切身利益及渔区和谐稳定具有重要意义,基于对上述地区实地调研及分析,为促进水产养殖政策性保险工作顺利开展,提出以下建议:

(一)将水产养殖保险纳入中央财政补贴范围

财政补贴不足是制约目前水产养殖发展的瓶颈,同时,由于为水产养殖保险未纳入中央财政农业保险补贴范围,使得地方在配套财政补贴资金时无据可依,也影响了地方开展水产养殖保险的积极性。因此,应尽快将水产养殖保险纳入中央财政农业保险保费补贴范围,并根据各地财政支付能力差异,提供差别化的中央财政保费补贴比例,将极大促进水产养殖政策性保险工作的开展。同时,对于面临较大自然风险的海水养殖保险,应确立“保成本、保大灾”的基本原则,将保障最基础的成本、保险责任为重大自然灾害的基本险种的基本保费作为政府补贴的对象,附加险种由养殖户自行选择和承担。缩小保费补贴所需资金与政府财政支付能力之间的缺口,扩大水产养殖保险覆盖范围。

(二)加强政府作支持力度

将水产养殖政策性保险工作作为政府加强风险管理、保障水产品安全供给、维护渔区稳定的重要工作。鼓励和支持地方政府通过政策制定、组织协调、财政补贴、宣传引导等方式在其中发挥主导作用。转变政府风险管理思路,引导政府通过购买服务的方式购买保险服务,从灾害发生后的救灾,转变为通过购买保险转移和分散风险,从而保障渔民在灾害过后的恢复再生产能力。

(三)充分发挥基层技术部门支撑作用

水产养殖保险作为一种促进渔民规范养殖生产方式、通过金融手段更好地分散和规避风险的手段,与《农业技术推广法》中规定的农业技术推广机构具有对自然灾害进行预防的公益性职责是完全一致的。水产技术推广部门在水产养殖保险的事前宣传引导、日常监督指导、出险定损、防灾减灾技术推广应用等方面都具有明显的技术和人员的优势,在多地的水产养殖政策性保险试点工作中,也都发挥了重要作用,是水产养殖政策性保险支持体系中的重要一环。根据《农业保险条例》第二十一条:“保险机构可以委托基层农业技术推广等机构协助办理农业保险业务。”基层水产技术推广部门参与水产养殖保险工作具有法律基础。因此,应对水产养殖保险工作属于水产技术推广部门为水产技术推广部门的公益性职能进行明确,并对基层水产技术推广部门在接受委托,协助办理水产养殖保险工作中工作经费及加班补贴等相关事宜做出原则性规定,从而理顺机制,促进水产养殖保险工作的可持续发展。

(四)提高养殖户组织化程度

合作社、渔业协会、渔场等渔民组织在进行保险的普及和宣传、减轻承保单位工作压力、促进防灾减灾技术及设备的应用、尤其是建立互信监督机制、防范道德风险方面,发挥了不可替代的作用。在水产养殖保险试点的过程中,保险政策的制定可向合作社、标准化养殖渔场等规模化、组织化程度高、风险更为可控的投保人倾斜,通过推动合作社等渔民组织的发展,提高地方水产养殖业的风险防控水平及产业组织化程度,降低道德风险及养殖风险,从而进一步降低保险费率,形成良性循环,推动水产养殖保险工作可持续发展。

(五)重视风险的控制和预防

水产养殖业的高风险性,决定了水产养殖保险费率的高企。要填补这一缺口,一方面需要财政资金的投入,一方面也应通过风险的控制和预防,不断降低水产养殖整体风险水平:一是通过保险杠杆,要求渔民改变落后、高风险的生产方式。促进养殖行为的进一步规范,抗风险能力的进一步提高。二是依托水产技术推广部门、水产科研院校等促进防灾减灾相关技术的研究和推广应用。在保前、保中指导渔民规范化生产、发生灾害后指导渔民降低损失,并以降低保险费率的方式促进防灾减灾相关技术的推广应用,通过尽量降低风险、降低出险率、降低出险损失,从而缩小保险费率与渔民支付能力之间的差距,形成良性循环。

作者单位:1.全国水产技术推广总站 2.中国水产科学研究院渔业发展战略研究中心

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