微型公共空间的管控路径——广州明珠湾起步区的实施探索

韦悦爽

摘要：微型公共空间是未来高密度城市公共空间的重要增加方式，但长期以来，其用地面积偏小，空间品质不高，管理机制不足。针对这样的问题，首先对微型公共空间的概念界定和建设现状进行分析，再结合发展近60年的纽约私有公共空间（POPS）政策中的设计管控、审批实施和维护监管制度方面的先进经验，以广州南沙明珠湾起步區微型公共空间的规划实施为案例，介绍其规划布局、设计策略和实施途径，探索在城市新区中适应我国制度环境的“规划设计-审批实施-监督维护”全过程管控路径。

关键词：微型公共空间;私有公共空间;公共空间管控;广州

中图分类号：TU986

文献标志码：A

文章编号：1671-2641（2022）03-0085-06

投稿日期：2021-11-24

修回日期：2022-01-18

Abstract：Micro public space could be important for increasing public space in high-density city in the future， but it faces problems of small area， low quality and defective management. To such a situation， this paper analyzes the concept and current situation of micro public space， and summarizes New York’s advanced experiences in Privately Owned Public Space（POPS）， including design， approval， supervision and maintenance. Taking micro public spaces in the Pearl Bay Starting Area in Guangzhou Nansha as an example， the paper introduces its planning， design and practice experiences， and explores a life-cycle management approach that includes planning， design， approval， supervision and maintenance in urban new district accommodating to China’s administrative system.

Key words：Micro public space; Privately owned public space; Public space management; Guangzhou

随着城市的发展，土地开发强度日益增大，公共空间愈发显现出用地紧缺、功能单一、品质欠佳等问题，不能满足现代民众多元的户外活动需求。布局灵活、易于供给的微型公共空间，将成为现行城市公园体系的有效补充，是未来高密度城市中公共空间的重要增加方式，其能丰富社会生活，提升城市活力。国内外学术界对中小尺度公共空间的积极作用形成了大量的研究成果。城市心理学家William Whyte[1]指出城市日常生活源于小微公共场所。芦原义信在其经典专著《街道的美学》[2]中也提出，多样的小尺度空间可以将消极的空间转为积极的空间，让空间变得丰富、充实且更具有人情味。

国外先进城市在完善中小尺度公共空间的管控手段与途径，保障公共空间品质等方面进行了一定探索。1961年，纽约市在更新的区划条例中提出了私有公共空间（Privately Owned Public Space，简称“POPS”）的概念，鼓励开发商在地块内建设微型公共空间，允许开发商用建筑后退形成的公共空间换取更高的容积率，并在设计标准中规定了18项具体内容[3]。全球多个城市先后进行了关于激励微型公共空间建设的实践。

但长期以来，我国城市规划多集中于宏观的公共空间体系，或重要公共景观节点，常忽略较小尺度的微型公共空间，单独针对中小尺度公共空间的专项研究较少。近年来，随着城市的发展，相关研究成果有逐渐增多的趋势，从内容上看主要有空间设计与品质提升[4]，微更新中的活化策略[5～6]，规划管控策略[7]以及公共空间设计导则与行动计划[8]等方面，但中小尺度公共空间的规划管控标准和途径待进一步研究和探讨。

目前我国城市建设模式由粗放型向集约型转变，微型公共空间将成为未来高密度发展的城市新区中重要的公共空间类型。但由于微型公共空间多位于地块红线内，经常存在设计指引缺乏、审批流程不明、维护监管效力不足等问题，无法进行有效的规划管控。在此背景下，如何统筹城市微型公共空间布局和设计，形成可操作、可实施的管控路径，将是我国未来新时代城市建设的重要方向。

1 微型公共空间概述

1.1 概念界定

微型公共空间是一个相对性的概念，学术界没有明确的概念和规模界定。公共空间的定义为城市居民日常社会公共活动的场所，完全开放或大部分时间开放。而微型公共空间可定义为尺度较小的公共空间。在国外，类似的概念除上文提及的POPS外，指私有产权地块上向公众开放的公共空间[9]。还有如1963年在纽约公园协会组织的展览会上提出的“口袋公园”，指布局在城市中心区供居民进行公共活动的小公园或小广场等[10]。

目前国内学术界也出现了相似的术语，董贺轩等[6]提出“城市微型公共空间”，定义为尺度较小、主要服务于城市居民、承载城市日常生活的公共空间;唐珊等[9]提出“配建公共空间”的概念，指在出让或划拨地块红线内配建的公共空间，是具有一定规模和明确边界的面向所有市民免费开放的公共场所。根据国内外建设经验，本文将“微型公共空间”定义为城市中主要承载居民的日常生活和休闲活动的小尺度空间，多位于地块红线内，规模通常在0.04～1 hm2，但只是一种相对的尺度范围界定。从目前国内标准的城市公共空间体系来看，对微型公共空间缺乏有效的规定和建设指引。

1.2 建设现状

1.2.1用地面积偏小

目前，我国城市中的大中型公共空间建设水平明显高于微型公共空间。以广州为例，从用地规模的层级结构来看，大中型公共空间占据了主导地位，按照用地面积10 hm2以上、1～10 hm2、0.04～1 hm2依次划分为大中微型公共空间，数量占比分别为6%、42%、52%，而用地面积占比分别为55%、25%、3%，呈现明显的倒三角结构;从空间可达性来看，全市微型公共空间的300 m服务半径对居住用地覆盖率仅18.1%，对商业用地覆盖率约为20%①。而2016年日本都市公园中面积小于0.25 hm2的街区公园数量占所有公园的80%，其面积占所有公园的11.2%[11]。相比之下，广州的微型公共空间用地面积偏小，步行可达性较差。这也应该是全国城市普遍存在的共性问题。

1.2.2 空间品质不高

目前的微型公共空间多为无设计、无管理的灰空间。居住小区内的空地布置多以硬地铺装或简单绿植为主，缺乏对居民活动需求的响应，车辆停放等其他功能经常挤占公共空间，导致空间使用效率低下。商业地块中的公共空间往往仅作为通过空间，或设置围栏，影响行人连续的慢行体验。城市新区通过“见缝插绿”方式建设的口袋公园，多以布置绿植的单一造景内容为主，绿化率过高，可进入性低，不能成为集聚人气的公共活动中心。

1.2.3 管理机制不够完善

目前微型公共空间仍缺乏精细化的设计标准和可落地的实施措施。无论是国家的《城市绿地分类标准》《城市居住区规划设计标准》，还是地方标准，对微型公共空间的规定仅限于人均用地面積、服务半径等目标性的指标，实施路径不明确。除了独立占地的绿地以外，还有大量非独立占地的公共空间，是公共空间体系的重要组成部分，但在规划中无法落实具体空间布局，规范标准中也缺少设计管控指引。而各地开展的公共空间设计指引研究由于没有明确的实施路径，在规划管理审批环节中不能成为法定依据，对于微型公共空间的管控力度薄弱。

2 先进城市的微型公共空间管控经验

19世纪末20世纪初，纽约市由于建筑技术的进步，建筑高度不断提高，环境恶化、遮挡阳光、空气不流通等公共卫生问题随之出现。1916年，纽约市为了改善环境，正式颁布了全世界第一部区划条例，按照土地分区对开发建设进行控制，如果开发商要得到更高的建筑高度，必须按照比例从街道后退相应的距离[12]。1961年，纽约更新了区划条例，引入市场资本，鼓励公共空间在私有地块建设，允许开发商通过在地块内提供向社会公众开放的私有公共空间，获得20%以内的容积率奖励[13]。纽约的区划条例成为城市发展史上影响最深远的法规之一，全球各城市先后借鉴，制定了相应的区划法规，探索了相关公共空间建设的实践。

近年来国内城市的发展重点从大规模建设转向精细化营造，仅依靠政府财政支持建设公共空间的模式，已难以满足人民多元的公共活动需求。通过激励性的政策，鼓励开发商提供具有正外部性的公共产品，如微型公共空间、配套服务设施等，已成为现实的选择。

1992年，国家发布《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，正式引入了容积率奖励机制，规定“受让方在符合规划设计条件外为公众提供公共使用空间或设施的，经城市规划行政主管部门批准后，可给予适当提高容积率的补偿”[14]。此后，国内城市纷纷探索利用激励性政策引导开发商提供城市公共空间的途径。但规定中对于地块内微型公共空间的设计指引、审批流程和监督机制的相关表述都不甚明确，如“适度容积率奖励”“不超过15%的建筑面积奖励”等，导致实施效果不佳。

在尚未建设的城市新区进行规划预留，形成全过程管控链条，有效落实在地块内建设微型公共空间，具有重要的意义。以发展近60年的纽约POPS为例，其管控机制经历了从粗放到精细的发展历程，主要的经验包括建立细致的设计管控标准，在规划实施阶段制定严格的审批程序，实施后进行长期而广泛的维护监管（图1）。

2.1 设计管控制度

纽约的POPS政策经过不断发展完善，目前已形成相对清晰的分类和细致量化的设计标准。POPS分为公共广场和骑廊2种空间类型：公共广场设置了尺寸、空间形态、选址、可视性、动线路径、高程和台阶、临街界面、设施和植栽等18项设计标准，和开放时间、日常维护、餐饮管理等4项运营标准;骑廊作为建筑的附属空间，简化要求，设置了尺寸、高程、允许障碍物、照明等6项设计标准[15]。

由于建筑轮廓分割，POPS多利用“建筑边角料”，甚至利用室内空间，其形态呈现出多样性（图2）。为保证活动空间，公共广场的最小尺寸是2 000 ft2（185 m²），其分为主要空间和次要空间，主要空间的平均宽度应大于40 ft（12 2 m），占总面积的75%以上（图3）。为保证通达性，公共空间与道路的交界面被划定为人行道区域，至少有50%的部分不被遮挡，并设置循环路径，增强慢行的舒适性。此外，POPS政策还制定了软质景观和硬质景观的相关要求，并规定设置座椅、垃圾收集器、无障碍设施、照明、自行车停车区和标识牌等设施。

2.2 审批实施制度

纽约采用激励性政策鼓励开发商提供POPS，并根据空间类型，采用不同复杂程度的羁束型、认证型和裁量型审批程序。最简单的羁束型审批制度适用于骑廊方案，公共空间方案作为地块整体设计方案的附件进入审批流程，如满足相关条例，可直接颁发建设许可证。认证型审批制度是最主要的方式，开发商将POPS方案和奖励面积提交专业团队进行合规性审核，再提交纽约市规划委员会（CPC）正式审批[16]。裁量型审批制度适用于具有重要影响的公共空间，开发商应向CPC提出特别许可申请，再由CPC进行多重审批程序，并召集社区、专家、政府、开发商等多方进行听证。

2.3维护监管制度

从实践来看，POPS的维护监管制度包括以下几点经验。1）在报批程序中纳入对POPS的验收，作为核发证件的前置条件。纽约市建设局在POPS竣工验收通过后才颁发建筑使用许可证。2）行政部门与开发商签订协议，具体规定开发商的责任和义务。纽约市CPC与开发商签订的运营协议对空间管理进行了详细的约定，若开发商违反相关条款，奖励建筑面积的租金收入将被政府没收。3）推进信息公开化，构建政府、非政府组织、公众和媒体等多方主体形成的广泛监管网络。加强政府与非政府组织的合作，组织相关活动，在网络上建立公开的地图和数据库，在场地树立明确的标识牌，保障公众的知情权、参与权和监督权。

3 广州明珠湾起步区的实施探索

广州明珠湾起步区位于广州市南沙区，地处粤港澳大湾区的地理几何中心，总面积33 km2，致力打造世界级高品质湾区，规划建设成为依托粤港澳、服务珠三角、面向世界的中央商务区，打造成为广州新型城市化典范区和高水平对外开放门户枢纽的核心功能区。2020年，明珠湾管理局组织开展编制口袋公园系统设计与建设指引工作，目的是在滨水绿带、公园绿地等公共空间的框架基础上，为高强度开发区域增加微型公共空间，完善整体慢行网络体系，营造丰富活力的街道生活。

3.1 规划布局

规划以正在重点开发建设的横沥岛为工作范围，叠加地块300 m半径范围公共绿地到达率、享有的公共绿地服务品质与地块开放程度进行分析，识别需要提升公共空间服务水平的地块。结合全岛慢行可达性和潜在慢行流量数据，识别地块内的微型公共空间较优布局位置，并与城市设计等相关规划进行协调，规划布局地块内微型公共空间共184处，并按照服务功能，分为公共长廊、商业型广场、商务型广场、城市公共广场和社区型公园5种类型（图4）。

3.2 设计策略

参考纽约经验，公共空间的分类应在精细要求和简化管理之间作出平衡。从不同的区位和服务功能等因素考虑，按照微型公共空间的类型，根据主要使用人群和空间特性，明确设计要点（表1）。

规划从5个维度出发，对5类微型公共空间建立设计管控框架，对活动功能、形态、面积、开放性、绿地率等作出规定性要求，纳入地块详细图则，对其他空间要素和景观在专项规划中提出指引，形成引导性要求（图5）。同时针对实际情况，分类型制定微型公共空间设计指引（表2）。

3.3 实施路径

地块内微型公共空间的实施过程涉及规划设计、审批实施和监督维护等阶段，应形成制度化的管理流程，由多部门共同协作，保障方案有效实施。根据相关法规和政府规章，明珠湾起步区由独立承担法律责任的法定机构，即明珠湾管理局进行属地管理，其享有完整的区域管理权限，可以规避部门壁垒，在管辖区域内负责统筹协调城市基础设施、公共服务配套设施的建设和运营，探索政府和社会力量共同参与的开发管控模式[17]，结合地区城市总设计师制度，创新建立项目开发全流程管控机制（图6）。

在设计管控阶段，管理部门编制城市设计导则、微型地块公共空间的专项研究和设计指引，明确设计要点并纳入地块详细图则，如占地面积、布局要求、绿地率、开放时间等，提出刚性控制和弹性引导的要求。

审批实施阶段的任务是将总体规划蓝图落实到地块的方案中。首先应在土地出让条件中明确配建微型公共空间的要求，明确基础容积率和弹性奖励空间，并加入设计标准、建设和管理运营等条款。在方案设计过程中，建设方与管理部门、总设计师团队进行多轮沟通，凝聚设计共识。形成规划报建文件后，由总设计师团队出具正式咨询意见，由行政主管部门进行审批。在建设施工过程中，管理部门加强对项目实施的监督，由建设方编制自审报告，总结设计落实情况。项目竣工后，总设计师团队提出规划验收意见，由行政主管部门复核，并对地块内公共空间等配建项目同步验收。

项目建成后进入维护监管阶段，管理部门将联合非营利性组织、公众等社会各界力量共同参与，监督开发商对地块内微型公共空间的日常养护。管理部门将逐步完善城市空间运营平台，对建成的公共空间进行跟踪监测，制定相应的奖惩制度，鼓励多样的活动组织，维持公共空间的活力。

4结论与讨论

微型公共空间是未来高密度城市公共空间的重要增加方式，可盘活存量空间资源，带来城市整体活力和环境品质的提升。面對微型公共空间建设不足、利用不佳的问题，广州明珠湾起步区提供了可供参考的管控实施路径：在建设之初进行规划预留，有效结合刚性和弹性要素，分类制定设计指引，通过创新性的管理机制进行“规划设计-审批实施-监督维护”的全流程管控，规避行政部门壁垒，有效落实设计蓝图。

考虑到地区实践是在我国现行的土地规划制度框架中进行的，本文的研究实质是专项规划内容，设计管控的实效性仍受到制约。推进微型公共空间管控体系的合法化进程，将设计管控要求、奖励制度和配套政策纳入法定文件，将全流程管控机制纳入整体城市规划管理体制，是提高设计管控效力的必由之路。相关制度建设是一个复杂的系统性工程，也是不断总结经验、修正错误和自我完善的过程，这些内容都有待于后续的补充研究和探索。

注：图2来自https：//www1.nyc.gov/site/planning/plans/pops/pops.page;图3来自https：//www1.nyc.gov/site/planning/plans/pops/pops-plaza-standards.page;图4来自《横沥岛尖口袋公园系统设计与建设指引》;其余图片为作者自绘。

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