军事优势与财政预算

宋晓军

8月26日，美国“国家利益”网站推出了一篇文章：《为什么一场迫在眉睫的财政危机可能是美国军事优势的厄运》，作者是美国非营利智库“莱克星顿研究协会”的主任委员汤普森（Loren B.Thompson）。他在文章中唯一一次提到中国的一句话是：如果你是一个军事规划制定者，你不仅要关注俄罗斯和中国，你还需要关注政治。看到文章中的这句话后，我第一时间就想到了两天前在国内媒体上一则看似与国防和军事无关的新闻——国务院近日发布《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。

我为什么会第一时间想到国内这条新闻呢？这还要从汤普森的文章说起。汤普森文章中的一个重要部分，就是引用非党派的国会预算办公室本月发布一项对未来十年财政赤字上升的预测，进而得出了一场迫在眉睫的财政危机将会成为威胁美国维持军事优势巨大隐患的结论。他在文章中列举了三大因素和一组数据作为他的论据。三大因素是：一、预计2017～2026财年经济年平均增长仅为2%，因而所能产生的税收是有限的;二、人口老龄化将造成社会福利支出激增（目前社保、医疗约占到联邦年总支出的60%）;三、2017～2026财年联邦财政赤字将从约20万亿增至约28万亿，必然提升联邦债务成本（目前联邦债务还本付息约占到联邦年总支出的6%）。一组数据是：联邦赤字将从2015财年占GDP的2.5%（4380亿美元）上升到2026财年的占GDP的4.6%（1.243万亿美元）。更具体说就是，联邦财政总支出将由目前的约4万亿美元增至2026财年的约6万亿美元，而其中社保、医疗和债务还本付息三项支出将从2015财年约占联邦总支出的66%上升到82%。这无疑将大大压缩维持军事优势的国防开支（2015财年国防开支约占联邦总支出的16%）。

8月3日，2016国际军事竞赛在俄罗斯加里宁格勒继续举行。图为中国士兵参加“海上突击”单元的比赛

看到汤普森在文章中给出的“三大因素”和一组数据，稍微了解一点目前中国国情的人，一定也会猜想中国的国防开支是不是也会受到汤普森所提到的那“三大因素”制约呢？答案是肯定的。只是因为中国的经济增长速度高于美国、中国国防开支GDP占比大大低于美国和中国中央财政赤字数额尚处于合理空间等因素，问题的显现还没有美国那么突出。但这里还必须指出的是，目前中国的国防开支除了会受到上述“三大因素”制约之外，还有一个潜在的制约因素就是：中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰。事实上，从1979到1989年中国国防开支实际出现了年平均5.83%的负增长（引自《2006年中国的国防》），与汤普森在文章中所担心的“厄运”是十分相似的，造成这一结果的原因在很大程度上是因为中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰。简单地说，当时中央向地方大幅下放了财权，而相关的事权却还在中央手里，结果造成中央财政逐步靠赤字维持的背景下（从1984～1991年中央财政累计向银行透支金额为4551亿元人民币），不得不逐年压缩由中央财政全部负担的国防开支。

最后我想说的是，30年前中国军队在裁军100万后启动的国防与军队改革之所以出现了至今还有很多负面影响的问题，在很大程度上就是因为当时没有一个更加清晰、更加合理和更加规范的中央与地方财政关系作为支撑。而30年后，在中国军队裁军30万并再次启动国防与军队改革之时，中央又同步启动了中央与地方财政事权和支出责任划分的改革，这无疑为未来中国军队通过改革将财政资源转化为更强的军事优势提供了一份可靠的保障。