湖南小型水库灌溉问题的治道变革

刘河元，范金星

（湖南水利水电职业技术学院，湖南 长沙410131）

湖南是一个农业大省，也是一个水利大省，农业的发展对促进全省经济增长和社会稳定起着重要作用。由于湖南境内地形复杂，以山地丘陵为主，山地占了51.2%，丘陵占15.4%，特殊的地理条件决定湖南很多地区不具备建设大中型水库的条件，只能通过小型水库来解决农业灌溉问题。截止2013年底，湖南共建成水库14 089 座，其中小一型水库1 985 座，小二型水库11 708 座，小一型和小二型水库占了整个湖南水库的97.18%。这众多的小型水库说明湖南很大一部分农业灌溉用水是由小型水库的灌溉系统来完成的，这些灌溉系统对于广大农村依靠口粮田为生的农民来说是生命线。

1 困惑：湖南小型水库灌溉的“两难”困境

农村小型水库灌溉要实现可持续发展必须依赖两个基本条件：充足的灌溉水资源与高效率用水。但目前湖南的小型水库却同时面临这两个方面的严峻挑战。

1.1 水资源短缺 2011年中央1 号文件指出，水是生命之源、生产之要、生态之基。而事实上灌溉用水是最大的用水，在全世界，灌溉用水占用水总量的70%；在中国，农业用水占全国用水量的80%；在湖南，灌溉用水占农业用水的90%。湖南的水资源在全国具有明显优势，多年平均水资源量1 630 亿m3，高于全国平均水平，居全国第6 位，且湖南水系分布合理，湘、资、沅、澧“四水”延伸到湖南的各个地区，具有很大的水资源开发潜力。但是，近几年来，丰水大省也面临水资源短缺。据湖南省水利厅相关部门分析，表明目前全省在中等干旱年缺水31 亿m3，缺水率为9%，而在特殊干旱年，缺水率达28.30%，特别是衡邵干旱走廊，几乎年年缺水。水资源短缺严重制约着湖南灌溉农业的发展。这种短缺主要有三个方面的原因：一是水资源分布不均匀。在时间上，湖南省年内降雨主要集中在春夏之内，超过现有水库的蓄水能力，白白浪费；在空间上，富水区在山区，平原、丘陵地区水资源相对较少，如主要粮食区的衡邵丘陵地区是全省水资源最少的地区。二是水环境恶化，水质污染严重。水环境恶化，森林破坏严重，土壤流失加剧，湿地保护不够；水质污染严重，湖南省水环境检测中心大量监测数据表明，湖南局部地区水资源环境已经受到严重污染。三是水资源利用中“农转非”加剧了农业灌溉用水的危机。随着城镇化进程的加速，土地被大量占用，工业、城市生活、生态等非农用水需求急剧增加，与农业灌溉用水之间的竞争和矛盾日益加剧[1]。

1.2 水资源浪费严重 在水资源严重短缺的情况下，湖南小型水库灌溉用水的有效系数却非常低，水资源浪费严重。有资料表明，生产1 kg 大米需水1 t。水资源浪费主要表现为：一是小型水库中病险水库多，灌溉系统老化。湖南的小型水库和灌溉系统大都是修建于20 世纪60～70年代，经济和技术水平有限，整体质量不高，又经过几十年的运行，自然老化非常明显，渗水漏水现象严重，特别是衡邵干旱走廊和湘西、湘南地区，天下雨水库就有水，没下雨水库就无水的现象严重存在。二是灌溉方式落后。传统的粗放式灌溉模式在湖南农业灌溉中根深蒂固，串灌串排，农田大水灌溉，放“跑马水”现象非常普遍；三是管理方式落后。水库灌溉管理是一项系统工程，水从水库进入渠道，通过各级渠道的分送，最后到达各田地，需要建立一个将用水户和灌溉管理部门联系起来的新型用水关系，而目前的小型水库的灌溉管理仍然沿用计划经济时代的管理模式。2012年民建湖南省委针对湖南的农田水利设施的运行情况进行了调研，在调研中发现，湖南省小型水利工程大多建于20 世纪50～60年代，普遍存在产权不明晰、维护管理责任不清楚、运行困难等问题。农田水利基本上由乡镇负责管理，有的甚至下放到村组。由于待遇偏低，技术人员纷纷外出打工，基层管理技术力量十分匮乏。如常德市鼎城区各乡镇水利站经过多轮改革，管护人员由300 多人减至180 多人，具有中级以上技术职称的10 余人，仅占在岗人员的7%[2]。再加上对水利设施的日常管护没有形成长效机制，个别单位基本处于人放天养状态。

2 瓶颈：小型水库灌溉系统的“非现代化”

灌溉水资源的短缺和低效率的灌溉系统制约着湖南灌溉农业的持续发展，威胁着国家的食品安全，这也是2015年中央1 号文件着力解决的重点。造成湖南小型水库灌溉水资源短缺、用水浪费和效率低下并存的尴尬局面，源于湖南小型水库灌溉系统的“非现代化”。灌溉现代化是指“与体制、制度改革相结合，在技术和管理上改进与提高灌溉系统的过程；其目标是改进对劳动力资源、水资源、经济资源和环境资源的利用，以及改进对农民的配水服务”，是通过工程、技术、管理等多种手段，具体实施灌溉计划和方案，实现水资源的高效利用，确保作物的科学用水，达到灌溉可持续性发展的目标[3]。也就是说，灌溉现代化不仅包括工程和物质方面的“硬件”现代化，还包括管理方面的“软件”现代化。

灌溉系统的硬件设施，是农业灌溉发展的物质条件。湖南的小型水库及灌溉系统基本上是修建于20世纪60～70年代，且由于经济和技术的原因，设计和修建的质量不高，再加上运行了四五十年，导致小型水库病险水库多，灌溉系统老化，用水效率低，亟需进行病险水库加固，灌溉系统修复。2011年之前，湖南小型水库灌溉系统的硬件设施基本上是处于瘫痪状态。2011年中央出台的1 号文件，提出要全面加快水利基础设施建设，并将重点转向小型病险水库的除险和加固农田水利设施的建设上，同时设置了小型病险水库除险加固专项资金和农村水利基础设施建设专项资金。2013年中央1 号文件又明确指出：“加大财政对小型水库建设和除险加固支持力度”。据初步统计，最近三年湖南下拨了小型病险水库除险加固专项资金近400 亿元，几乎涉及全省所有的小型水库及其灌溉系统。现在全省的小型水库都在有条不紊地提质改造中。中央1 号文件，为小型水库灌溉系统硬件建设提供了资金来源保障。

灌溉系统的软件建设，是农业灌溉发展决定性因素。灌溉系统硬件的先进并不一定会长期带来用水效率的提高，因为随着时间的推移需不断更新。而小型水库灌溉效率低下的深层次原因在于灌溉系统的软件建设乏力，即治理不善，缺乏有效的管理和激励机制。小型水库灌溉管理是一项系统工程，水从水库进入渠道，通过各级渠道的分送，最后送达各田地，需要建立一个将用水户和灌溉管理部门联系起来的新型用水关系，而目前小型水库的灌溉管理仍沿用20 世纪70年代的管理办法。政府和灌溉管理机构是承载主体，但灌溉系统产权模糊，管理主体缺位，运行机制缺失。农民是用水直接受益者和消费者，但没有话语权。管理主体缺位必然导致小型水库灌溉责任不明，具体表现为：维护管理经费无来源，维管人员无专业，维管制度无落实。没有话语权的农民在灌溉事件中缺乏激励，必然导致节水意识淡薄，用水方式粗放，种的是责任田，用的却是“大锅水”，水资源浪费严重。

3 出路：湖南小型水库灌溉问题的治道变革

湖南小型水库灌溉系统所面临的灌溉问题是全国乃至全球性的灌溉难题。笔者认为，提高小型水库灌溉系统用水有效利用系数。传统的求助于灌溉系统的硬件现代化是治标不治本，不能从根本上解决问题。只有加强小型水库灌溉系统的管理制度和激励机制等软件建设，寻求适合湖南小型水库灌溉的治理模式，重视制度和激励对良性“治道”的强化作用，才能实现小型水库灌溉的可持续性。正如灌溉研究专家理查德·瑞丁格所说：“与此同等重要的甚至是更难解决的是低质量的管理问题。这些通常是由系统机构和机制问题所引起的，因此必须改变这种机构和机制。机构性软件应得到同工程硬件同等的重视，因为机构以及机构框架决定着巨大的硬件投资是否能产生良好的效益”[4]。

20 世纪80年代，中国政府着手进行灌溉系统的治理变革，但重点是水管单位的管理体制改革和小型灌溉系统的产权变革，如对水管单位实行政、事、企分开；拨款方式由财政转为自立自筹；采用承包、租赁等方式，实现小型灌溉系统的所有权与经营权分离等等。这些改革在实际操作过程中脱离了小型水库的实际情况，最终导致建设主体和管理主体缺位，投资资金和运行机制缺失。直至90年代中后期，“参与式灌溉管理改革”成为我国灌溉管理体制改革的主要目标，先后在湖南铁山灌区、河北石滓灌区等大型灌区试点后，逐步向全国推广。参与灌溉管理的基本模式为“灌溉专业管理机构+用水户协会+用水户”，灌溉专业管理机构只负责骨干工程；支渠或斗渠以下的灌溉系统管理权、经营权由灌溉受益区农民组建一个农民用水者协会(WUA)负责；用水户在协会的框架内分担具体事务。参与灌溉管理正在被广泛推广，但也存在一些问题，用水户对灌溉管理事务的参与不够表现特别突出。与此同时，政府还颁布了以《水法》为核心的一系列法规，为灌溉系统治理提供了法律制度支撑。实践证明，我国的灌溉管理治道变革取得了初步成效。

湖南小型水库灌溉系统治理变革尽管取得一定成效，但传统的计划经济体制下的管理模式和广泛推广的参照国外的“参与式管理”模式不可避免地会产生冲突。这种冲突实质上是一种治理危机，即传统的灌溉系统管理体制落后于社会发展的灌溉治理环境而导致灌溉系统的利益相关者之间的经济利益关系不相协调。解决湖南小型水库灌溉系统治理危机的办法就是构建一套适合湖南小型水库灌溉系统实际的新型治理模式。该模式的核心是重构相关利益者利益配置，增强利益相关者的和谐关系，改变灌溉治理中利益相关者的不良激励（这是关键）。具体而言，就是一种用水户、集体和国家相互制衡的治理模式，在这个模式中，不同的利益相关者之间有一个具有普遍约束力的法律框架，在这一框架下，又具有具体的分层分类操作规则，且每一层的规则受上一层规则的制约，从而形成相互嵌套的完整的规则体系，彼此约束相关利益者的行为。在规则体系的约束下，各利益相关者之间可实现制度化的集权和分权，同时可将外部效应转化为基于不同规模经济的嵌套分层的内部标准，同样受规则体系的制约，从而形成不同类型和规模的主体之间形成互补、竞争和制约的关系，最大程度地遏制不良激励，并设计改善激励的更优替代制度[5]，实现湖南小型水库灌溉系统的可持续发展。

[1]杨会全，李明生.湖南水资源短缺状况分析与对策[J].长沙铁道学院学报（社会科学版），2006，7（3）：64-65．

[2]湖南政协新闻网.民建湖南省委调研发现 小型水库损毁严重[EB/OL].http://www.xiangshengbao.com/bencandy.php?fid-147-id-69 66-page-1.htm，2012-10-12.

[3]鞠茂森.关于灌溉现代化的思考[J].水利发展研究，2013，（3）：10-14，52．

[4]理查德·瑞丁格.中国的参与式灌溉管理改革——自主管理灌排区[J].中国农村水利水电，2002，（6）：7-9．

[5]胡 雯，李 萍，张毓峰.博弈视角下的灌溉系统可持续治理:嵌套分层的多中心治理结构[J].经济体制与改革，2012，（1）：92-96．