“民工荒”问题中的政府责任缺失与重构

周德军

（江苏大学法学院，江苏 镇江 212013）

农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。改革开放30 a来，这个“特殊群体”在为工业化、城市化做出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。从上世纪80年代的“民工潮”到现在的“民工荒”，农民工问题一直是我国三农问题的核心和关键问题。农民工问题，作为当前全社会普遍关心的热点问题，吸引了包括政府、学界的普遍关心。有学者称中国不存在“民工荒”，但是另外一部分学者则认为用工确实荒，“荒”与“不荒”众说纷纭[1]。不管“荒”与“不荒”如何争议，但近年来屡屡发生在我国东南沿海并且逐步向内陆部分省份蔓延的“民工荒”问题，已经成为影响我国经济长期稳定发展的重要因素之一。从政府责任的角度出发剖析“民工荒”问题的本质，探究“民工荒”，重构农村劳动力资源转移的新路径，将为解决“民工荒”提供全新的思路，对促进农民增收、打造和谐有序的社会经济发展新模式具有重要的现实意义。

1 “民工荒”问题的现实困境与理性反思

1.1 “民工荒”问题的现实困境

学界缺乏对“民工荒”的统一认识，除了真正意义上的用工短缺，还有大量由于用工需求不合理，户籍二元制度、民工权利保障制度等制度缺陷造成的伪民工荒现象。有学者认为，真正意义上的“民工荒”主要是从产业结构的分类角度，特指劳动密集型的企业，在招收普通的从农村到城市打工的农民工时，由于各种原因使招工计划难以完成，工厂因为招收不到足够的员工致使生产活动不能正常开展，影响企业生存的劳动力短缺现象[2]。

自2006年以来，在我国东南沿海地区普遍出现不同程度的“民工荒”问题，特别是在经历了2008年金融危机的工厂大解散、大裁员之后，在经济迅速恢复并走出低谷的2009年末，东南沿海的广东等地的“民工荒”问题呈愈演愈烈之势。许多中西部的农民工在回乡之后不愿再到沿海城市，以及那些原本向往和竞相趋附的地方，而是选择在家乡自主创业或者就近选择一些合适的工厂就业，东部沿海地区的吸引力和竞争力趋于弱化，工厂招不到足够的员工或者合适的员工，影响了当地经济的发展。关于“民工荒”的出现是否代表“刘易斯拐点”的来临和中国人口红利的结束，也已经成为部分学者关注的焦点。有学者则认为我国目前还没有实现农村现代化，还没有到达“刘易斯拐点”处，以刘易斯模式来解释中国民工荒问题还不全面[3]。

1.2 “民工荒”问题的理性反思

“民工荒”一方面体现了市场调节作用在人力资源领域的先发性和竞争性，另一方面也体现在政府作为经济发展的协调者和促进者管理职能的欠缺，在优化人力资源的利用上显现出诸多不尽人意的地方。因此，“民工荒”问题的本质也是社会经济发展的协调和再协调。从社会学角度分析，社会经济的协调与再协调是一项系统性的工程。从长期来看，“民工荒”问题是在“农民工”这一特殊社会群体出现并发展到一定时期才出现的，社会经济发展的不协调性是导致“民工荒”问题的根本性原因。在这项工作当中，政府扮演者十分重要的角色，政府作为社会发展的协调者与调动者，其服务职能即体现为具体的促进就业、公共设施筹建、促进经济发展、维护生态平衡等[4]。因此，从政府责任的视角研究“民工荒”，是破解“民工荒”现实困境的必然选择。

2 农村劳动力资源转移与政府责任的现实考量

劳动力资源的流动是社会经济发展的必然结果。劳动力资源能否合理流动则是对政府宏观调控职能的现实考量。

2.1 政府在劳动力转移中制度构建的价值

“民工荒”问题反映的是农民工社会问题的深层次矛盾，这个矛盾体现在就业权平等、身份的合理定位、良好的就业环境和完善的社会保障。这些都是政府作为社会服务机关和行政机关理应关注和解决的问题。政府在面对这一矛盾时，需要从社会经济发展的大局出发，综合考量，采用最合适的方法解决社会矛盾。因此，政府有责任建立良好的农民工就业机制，完善社会就业的保障安置渠道，对于长期存在的农村劳动力剩余现象加以制度上的合理解决，在农村建立健全就业统筹机制，充分吸纳农村剩余劳动力[5]。政府有责任解决农民工进城务工的后顾之忧，要建立并完善社会会保障制度，加大对农民工的社会保障力度，充分调动农民工的劳动积极性，从而从制度层面消除“民工荒”形成的可能性。此外，农民工和相关企业的关系既对立又统一，既相互斗争又相互依存，在劳资双方的博弈过程中，如果双方之间的力量严重不对等，往往会产生一系列严重的消极后果。政府有责任在劳资双方之间建立一套良好的平衡制度。

2.2 农村劳动力转移中的政府价值的现实体现

就业是农民工改善生活的基本前提和基本途径。农村劳动力转移就业是培养新型农民的重要措施之一，要实现城乡统筹发展，必须加强农村劳动力转移就业。从总体上看，我国农村劳动力数量仍然呈现出过剩的趋势，之所以出现“民工荒”问题，是由于劳动力资源的调配和引导出现问题，劳动力流通不畅。一些地方失业率居高不下，农民工找不到工作，而另一些地方工厂因为招不到工人而濒临停产，政府在就业问题上的责任在于充当“中间人”，将地区过剩的人力资源向需求地区引导，形成人力资源的优势互动和充分利用。“民工荒”当中有很大一部分是“技术工人荒”，企业缺乏的更多的是具有相关专业技能的专业性人才和技术工人，因此政府的责任还在于增加劳动技能培训的支出，加大对农民工的职业技能培训。目前我国农民工的工资相对很低，这一方面是初次分配在收入分配体系当中的比重问题，也与农民工自身的技能水平有关。因此，解决现实的农村劳动力转移问题，政府主要应该在以下三个方面体现自己的管理价值：其一，政府对农民工劳动力资源的宏观调控管理职能；其二，政府对农民工的总体就业指导职能；其三，政府对农民工的职业培训职能。

3 内外交错的政府监管责任缺失是“民工荒”的重要原因

劳动力输出大省凸显的“民工荒”现象，对劳动密集型的中小型企业造成了重大影响，从长远角度看必将影响国民经济长期稳定的发展[6]。政府作为规则的制定者，相关行为的规制者，作为市场活动的调解者和监督者理应对“民工荒”问题采取措施和加以调节。然而现实生活中，政府对于许多地区出现的“民工荒”问题却难以采取有效措施加以解决。

3.1 外部监管缺失导致农民工劳动力资源管理盲区与空白

3.1.1 农民工工作的流动性导致政府疏于监管由于农民工本身缺少专业技能，所从事的工作多为流水线工作，劳动强度大，技能要求少，因此在劳动密集型企业中广泛分布。农民工就业领域的多而复杂性使得政府难以对其进行行业分类和相关管理，导致管理上出现盲区和空白。农民工在城市打工，本身没有固定的户籍要求或者其他方面的限制，因此活动自由度大。他们寻找相对而言更好的工资待遇和工作条件，对工作内容的要求很少，因此工作不固定。这就使得政府在协调民工资源的时候难以加以统筹，不利于劳动力资源的协调利用，政府也疏于监管。

3.1.2 企业唯利是图的发展模式导致政府缺乏监管 营利性是企业的最根本属性。我国的很多企业，尤其是劳动密集型中小企业缺乏必要的企业文化和合理的管理制度，没有明确的经营方略，以盈利为唯一目的，长期忽视员工的生存和发展。但是，这些企业规模小、经营分散，在东南沿海地区密集存在，政府对其缺乏有效的监管。在这种情况下，员工离心现象趋于严重，而受监督和制约的机制不健全，当经济形势转变或者产业发生转移时，这种现象就会发生重大扭转，而此时政府仍然难以做到有效管理和调整。企业长期以来对农民工所采取的压榨式用工和非合理性加班，克扣农民工工资，使得农民工对于许多工作过的企业没有任何好感。对于企业的这种变相剥削行为，政府虽然也采取了一些措施，但是收效甚微。

3.1.3 社会歧视的存在导致政府难于监管 城乡二元户籍制度长期不合理的存在，使得农民工每年奔波于城市和家乡之间。长期以来，城市普遍忽视农民工这一群体的存在，对其权益缺乏有效地保证，对其地位没有恰当的认可，而社会对于农民工权益的保护长期缺乏足够重视，以至在农民工权益受到侵害时，没有有效的措施对其加以救助。社会缺乏对农民工的尊重和理解而导致政府在执行行政工作、对农民工进行相关保护时缺乏必要的社会支持。社会普遍认为，农民工就应该存在于低附加值产业，从事简单的技术含量低的劳动，使得农民工在权利诉求上屡屡陷于被动。这是导致“民工荒”问题的关键社会原因。

3.2 政府内部管理职能不明导致劳动力监管不力

随着中国经济和人口结构发生巨大变化，“民工荒”、“招工难”将常态化，并将从沿海向中西部扩散[7]，这是一个长期不断积累的必然结果。各级政府在农民工管理过程中存在的诸多问题是导致目前许多地方出现“民工荒”问题的主要原因。

3.2.1 政府管理职能缺失是“民工荒”出现的重要诱因 在城市化进程中，国家制度和职能的缺位导致了农民工的“亦工亦农”的尴尬地位。目前我国农民工的就业绝大多数属于自发性的找工作，政府在农民工就业问题上鲜有作为，因此难以把握农民工的就业趋势和工作动机。农村劳动力转移和城市化的实现是一个系统工程[8]，政府在农民工就业上缺乏相关的管理和保护制度，一旦出现大范围的农民工返乡现象，便在工厂招工难问题上一筹莫展。从职能分工上讲，政府具有经济职能和公共服务职能，因此政府在农民工就业问题上负有不可推卸的责任，在“民工荒”问题上同样负有重大责任。

3.2.2 行政与司法维权中政府作为缺失助长了农民工权益侵害 有学者认为，“民工荒”的根本原因是我国对体力劳动的轻视[9]。政府本身负有保护农民工合法权益的相关义务，这些保护措施应该与对企业的监管密切结合。但实际上，农民工的权益屡屡遭到侵害，其工作缺乏安全感，尤其是许多农民工只身在外，缺乏相关的维权意识和维权途径，在遭受侵害时政府又不能有效履行职能加以保护和帮助，这就从根本上使农民工丧失了对外出打工的信心，他们一旦在家乡的附近找到相对不错的工作就不愿再出来打工。政府在保护农民工相关权益上的不力，成为助推农民工返乡后不愿再远赴他乡打工的重要诱因。

3.2.3 各地政府注重本地经济发展缺乏相互沟通与协调 从整体来看，很多返乡农民工并非回家从事农业劳动，而是在就近的工厂上班或者自主创业，这体现了行业的区域间转移现象，这种转移是社会经济发展的必然结果。沿海地区的生产成本逐步增加，产业升级更新的速度也逐步加快，因此原来的企业要想继续生存发展下去，要么采用先进技术，进行技术革新，要么就需要对企业进行区域性的转移。目前区域间政府又缺乏有效的交流与沟通，导致劳动力的流转更多是出于盲目状态。区域迁移的企业将多数的农民工留在了家乡，致使沿海许多工厂招工难问题突出。

4 “民工荒”现象中的政府责任探索与职能重构

4.1 完善政府行政管理调控职能是解决“民工荒”的前提和关键

“民工荒”的出现凸显了农民工的“权利荒”，是农民工平等地位的沦落和平等权利的缺失的最直接体现。政府应该增强服务意识，构建服务型政府，切实维护农工权益，为“民工荒”问题的解决提供制度性保障。各级政府应及时开辟多种渠道，指导农民工进行自我维权，引导农民工开展和形成相关的工会组织，建立农民工工资保障机制。一个稳定协调的工作环境是任何人都不愿轻易放放弃的，从这一点上来讲，政府应该积极为农民工创造良好的就业环境、保障农民工的相关权益，认真贯彻相关法律法规，保障农民子女的受教育权，加强廉租房工程建设等，为农民工的就业铺设良好的道路，在完善政府职能的过程中维护农民工的权益。政府应该营造强大的社会舆论、建立灵敏的预警和严格的问责机制，拟定具体的保护措施，构建有效的制约机制维护农民工权益[10]。农民工的权益得到了合理保护，有助于促进农民工以更加积极的态度从事相关工作，“民工荒”问题才能够从根本上得到妥善解决。

4.2 完善政府主导的劳动力市场运作是解决“民工荒”的重要保证

劳动力转移离不开劳动力市场的有序发展。各地政府应不断完善和创新劳动力就业市场体系构建，为农村劳动力资源的流动打造良性平台。目前，我国农业机械化进一步推进，农民的田间劳动量减少，农民的相关素质也得到进一步的提高，因此，充分挖掘农村剩余劳动力资源，使农村的剩余劳动力得到充分利用，将会为解决民工荒问题提供有效帮助。各地政府应该在广大农村劳动力资源富足的地区建立普遍的职业引导机制[11]，同时应加强对农民工的职业培训和技术培训，提高农民工的素质，提高单位劳动生产率，以缓解企业的用工需求，减少用工量，从而减少用工短缺现象的的发生。出于劳动力资源长期发展的考虑，政府应及时调整我国的计划生育政策，形成合理的人口结构，降低社会养老成本，缓解新生代农民工供给紧张的局面[12]。此外，劳务输出地政府应加大与输入地政府的联系，为民工外出务工架桥铺路，实行跟踪管理，及时为他们排忧解难，给予政府关怀[13-14]，以合力体现以人为本、统筹城乡发展的社会主义新型发展观，切实解决“民工荒”问题。

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