城镇化背景下增加农民财产性收入途径的分析

先 静，马智利

（重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 400045）

1 我国农民的财产性收入概况

1.1 城镇化背景下，国家土地资源越显紧张

在城市化进程中，城镇建设用地越显紧张。尤其是在一线城市和部分房地产快速发展的城市，城市建设和房地产开发用地基本上是透支国家下发的用地指标。从国家统计年鉴中可知，我国的城市建设土地面积在不断增加的同时，耕地面积在逐渐减少。为了确保“十一五”规划纲要所规定的18亿亩耕地红线，国家出台了“占补平衡”、“城乡建设用地挂钩”等相关政策。“十一五”期间，我国严格执行补充耕地以项目形式实施、建设项目与补充耕地项目挂钩制度，努力实现“占一补一”。

1.2 我国农民的财产性收入较低

我国正处在城镇化的发展阶段，人均收入水平特别是农民群众与城镇居民的收入水平急剧扩大。据国家统计局提供的数据来看，近几年农民的收入主要来源于工资性收入、家庭经营性收入、转移性收入及财产性收入四大类。

由表1可知：近年，工资性收入及家庭收入为农民收入的主要来源，所占比例在90%左右，其中财产性收入所占农民收入的比例一直处于最低水平，基本保持在2%左右。收入渠道单一且收入结构不合理是影响农民增收难的重要原因。

1.3 在实施“增减挂钩”中出现的亟待解决的问题

为了缓解城市建设用地的紧张状况，推进城乡建设用地的节约与集约，国土资源部颁发了“城乡建设用地增减挂钩”政策。但是，目前一些地方政府曲解国家政策，在为增加地方土地财政的驱动下，将“城乡建设用地增减挂钩”演绎成牺牲广大农民利益的土地生财之路。

据有关学者调研指出，这场打着如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号的拆村现象后面，出现了许多农民的合法权益未得到保障的例证：（1）农民被“上楼”。一些地方出现“强拆强建”的现象，以停水停电、殴打村民、“少数服从多数”等强行要求农民“上楼”。（2）农民的补偿利益受损，主要表现在两个方面：一是房屋的置换面积不能满足农民的基本生活需求；二是赔偿金额不足，有些地方还要求农民交钱上楼。（3）农民未来生活开支增加。农民迁入楼房集中居住后，除了生活和生产上的不方便以外，农户必须自己承担水、电、煤气、采暖费和物业管理费等支出，居住成本至少要高出一倍以上。（4）土地的增值收益未全部返还农村。目前，一些地方政府用较低的宅基地价格和补偿从农民手中取得土地，再以高于补偿款十几倍的价格卖给房地产开发企业。同时将为农民建造的集中居住社区的部分房屋出售给非农业户口人员。这不仅滋生了“小产权房”问题，也使农民未取得该部分增值的合理利益。

表1 2003～2009年中国农村居民家庭人平均收入情况

2 存在的问题

“增减挂钩”这一土地政策在一定程度上满足了地方经济发展带来的用地需求，但是在实际的实施过程中所出现的大拆民居、农民被“上楼”等亟待解决的问题，都会在一定程度上挫伤农民响应土地集约使用的积极性。同时农民始终是社会中的弱势群体，收入特别是财产性收入水平极低，收入渠道单一且收入结构不合理，合法利益得不到保障。对于农民群众来说，土地是其最重要和最主要的财产。因此，在城镇化的背景下，在保障农民合法利益的前提下，增加农民的财产性收入是必须解决好的一个重要问题。

基于问题的提出，本文主要从以下几个方面对增加农民财产性收入的途径进行研究：（1）如何将农村土地合理流转，以促进土地资源在城乡之间合理配置；（2）如何完善流转土地的价格机制和增加农民的宅基地收入，以提高农民的财产性收入；（3）如何完善农民的社保、户籍、就业等配套，以提高农民流转土地的积极性。

3 解决问题的措施

土地性质的财产性收入是农民拥有的最重要的收入，包括土地被国家征用或土地经营使用权经流转后而得到的相应补偿和收益。对于农民而言，财产性收入除了土地财产性收入外，还包括其住房财产性收入和资金财产性收入[1]。要提高农民的财产性收入，就得保障农民土地的相关收益与补偿，具体包括以下几个方面[2-3]。

3.1 促进土地合理流转

由于产权内容不明确，产权主体不清晰，导致农民不能完整的得到土地使用权，因此导致农民承包土地市场化功能不能充分发挥。在现行的土地流转中，不合理的土地补偿和增值收入分配制度导致农民增收困难，加剧了城乡差距和贫富差距。为了“盘活”农民手中的土地，提高其土地性收益，笔者认为应该注重以下3个方面：

3.1.1 明晰农民对农村土地的产权及相应的权能明确农民土地产权的范围，并赋予农民享受农村土地使用权、继承权、收益权、流转权，是增加农民财产性收入的基本保证。当农民成为独立的产权主体时，农民可利用土地进行转包、互换、转让、出资以及以土地抵押贷款等获得创业起步资金等。这不仅有利于防止在征地过程中农民土地权益流失，而且还可以促进农民将土地合法流转，多渠道实现土地财产性收益。

3.1.2 完善土地流转过程中的土地价格机制 在土地的流转过程中，只有以市场价格才能实现交易双方的利益最大化。目前，政府的垄断土地市场的交易价格客观上造成了农民没有充分享受土地的增值收益。所以，在价格的制定上，给予农民更多发言权的同时，应以市场价格为土地流转的价格体系。将土地在政府的合理指导和监督下，引入市场价格机制，通过市场的调节提高土地的价值，特别是远离城市的农地。因此，完善土地流转过程的价格机制，是增加农民土地收入的有效途径。

3.1.3 构建土地流转的组织保障 土地流转过程中政府的作用是主要的，应扮演好监督者和指导者的角色，以保障农民的合法利益为前提，规范土地流转市场。同时政府部门应建立专门的土地流转机构，以此规范农村土地市场，降低土地的流转成本，保障农民的合法利益。该机构的主要职能有以下几个方面：（1）及时发布土地的供求信息；（2）对土地的流转进行备案登记，并为流转双方提供合同指导；（3）根据土地的所处位置、土地面积、土地等级等因素，对土地的价格进行评估，以供流转双方参考；（4）处理土地流转的纠纷问题。

3.2 增加农民的宅基地收入

通过对农村宅基地的节集约使用，能进一步有效地缓解城镇化进程中土地资源紧缺的问题。为了扩大农村宅基地集约使用模式的推广面，主要需要做好以下几个方面，以保证提高农民的财产性收入。

3.2.1 对宅基地及附属农房进行确权 国家法律规定农民对宅基地只有使用权，宅基地不能继承、转让，这不利于宅基地及宅基地上所建住宅的流转和合理利用。为了促进宅基地的合理流转和使用，应对标准内的宅基地和附属农房进行确权，使其成为农民的一项永久性财产，并允许其按照相应规定和程序进行流转[4-5]。对宅基地及附属农房进行确权，主要包括在实行“一户一宅”的规定下，对宅基地及附属农房进行勘察、审核、登记备案后，发放相应的使用权证书及所有权证书。通过确权，以明确宅基地的使用者，为宅基地的流转过程可能产生的争议等提供法律依据[6]。

3.2.2 完善宅基地的收益分配制度 为了保障和提高农民土地的财产性收入，如何合理分配宅基地的收益，是核心问题之一。只有解决好了政府、集体及农民个体的利益分配问题，才能提高农民参与的积极性。首先，对于农民使用的宅基地、附属的建筑及构筑物应进行公正的评估，以保证补偿标准的合理性。其次，对于“节余”的土地所产生的增值收益，笔者认为应该按照“节余”土地的使用用途进行不同的利益分配：对于复垦后作为耕地的，应该归属于原宅基地的使用者；对于用作农村建设用地的，农民以所占节余土地的份额，对农村建设用地所产生的收益进行分配。

3.2.3 制定宅基地补偿机制 在考虑到宅基地的福利性质及社会公平问题的前提下，建立宅基地补偿与有偿使用相结合的制度，既能增加农民的宅基地收入，也能有效地改变目前普遍存在的宅基地面积超标、一户多宅、闲置及违法占用等现象。针对不同情况而采用不同的补偿和有偿使用制度，对宅基地集约使用形成引力、推力和压力机制。（1）对于面积符合标准、依法取得并符合宅基地取得资格的农户，应给予一定标准的补偿，同时按法定宅基地最高使用面积进行补偿。对于宅基地面积未达到法定标准的农户，可以额外获得一定的经济补偿。（2）对于合法取得、符合宅基地取得资格，但面积超过了法定标准的农户，对于法定内的面积以低于（1）的补偿水平进行补偿；同时，对于超过的面积部分以高于（1）的费用标准进行有偿使用。（3）对于合法取得但不符合宅基地取得资格的农户如其他村集体的农户，采用一定费用标准进行有偿使用，并不进行任何的补偿。（4）对于非法占用宅基地的农户（不包括合法取得但面积超过法定标准的农户），采用高于（3）的费用标准进行有偿使用，以经济压力迫使其主动退出宅基地。

3.2.4 拓宽宅基地的补偿方式 对于自愿退出宅基地的农民，除了进行货币的直接补偿、房屋置换外，还可以探索其他方式，如发放“住房券”等。通过不同的补偿方式，以满足农民的不同需求。

对于采取货币补偿的，可按地上建筑物的评估价加上宅基地基价予以补偿。对于选择房屋置换的农民，原则上实行等量无偿置换，政府亦可以按照人均住房标准进行补偿，如河南省以25 m2/人的标准进行补偿。

对于部分不愿意继续居住在农村的农民，除了可以给予直接的现金补偿之外，农民还可以获得“住房券”。这部分农民主要包括进城务工且有稳定的收入的农民工。政府可将原宅基地的补偿价值和地上建筑物以及构筑物的评估价值折算为“住房券”。该“住房券”可用于农民在城市申请公租房、廉租房；对于有经济实力的部分农民，还可以用于购买经济适用房或者商品房，并且对于这部分范围特殊购房群体，在价格上应给予相应的优惠条件。在“住房券”的设置上应注意以下几个问题：对“住房券”实行实名制；设置“住房券”置换商品房、经济适用房的置换范围及置换标准；设置“住房券”租用廉租房的抵消标准。

3.3 重视对农民的现金补偿

目前，对退出宅基地或者承包地的农民来说，现金补偿是最直接和最重要的补偿方式。除了补偿标准偏低、“一刀切”的补偿方式之外，随着城镇的物价水平及人均消费水平的不断提高，可以发现对农民的现金补偿是廉价的。基于现状，应该从提高补偿标准和延长补偿年限来增加农民的现金补偿。例如在重庆，对于自愿退出承包地和宅基地农民来说，其补偿标准为：①宅基地以260元/m2左右进行补偿；②承包地按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿；③当农民获得了合理的现金补偿后，可以将资金用于购买社保、进城安家置业等，以保障农民退出土地后获得良好的生活条件。同时，对于农民日后的基本生活保障金或者就业生活补助金也有必要考虑适当提高额度和延长期限，充分保障农民的利益[7]。

3.4 加快建立相关的配套服务

3.4.1 建立覆盖农村的社会保障体系 土地承担起农民生产和社会保障的基本功能不仅制约农民的收入增长，而且也导致了承担着社会保障功能的土地无法有效流转，从根本上制约了实现土地的利益最大化。因此，只有逐步建立覆盖农村的社会保障体系如医疗、教育、养老保险等，减少土地所承载的社会保障功能，农民群体才愿意将土地进行流转，走上第二、三产业，走向城镇。所以笔者认为，国家应该多渠道筹资，建立全国统一的农村社会保障基金。

建立全国统一的农村社会保障基金，应注意以下几个方面：（1）以国家财政收入和土地出让金为主要筹资渠道，以“工业反哺农业”等战略为其他筹资渠道来建设农村社会保障基金。如实施“工业反哺农业”，即可直接从工商企业的积累中提取农村社会保障基金。（2）重视农村社保基金的保值增值管理。如在确保资金安全的前提下，通过购买国债或金融债券等方式来实现基金的增值。（3）建立完善的基金监管制度，基金的发放应按制定账号划拨资金，由银行统一发放，做到公开透明[8]。

3.4.2 完善“农转非”的户籍制度 在完善“农转非”的户籍制度方面，应以保障农民的利益为出发点，改革城乡二元户籍制度，消除农民“恋地”情结，提高农民流转土地的积极性。例如重庆市在推进户籍改革的过程中，推行了一个新思路：农民进城后宅基地保使用权。这一思路主要是针对自愿退出宅基地进城的农民，即可拥有城市户口，并享有城市户口的养老、医疗、教育、住房及就业保障。于此同时，为防止农民在城市生活不稳定等情况，他们的宅基地、林地和承包地的使用权暂时保留；待农民在城市生活好了，可以选择合理的方式对宅基地、林地和承包地进行处置，若发生征地动迁，农民亦可凭其拥有的使用权获得相应的补偿。

3.4.3 完善就业配套服务 针对实施宅基地换房政策后，农民不断向城镇集中，将逐步改变其生产方式，不可避免地会带来农民的就业问题，而且直接影响了农民的未来收入情况和生活质量。所以，解决农民的就业问题也是关键问题之一，政府应为农民建立良好的就业服务体系，做好农民的再就业的职业教育和技能培训工作，使农民群体逐渐转入第二、三产业。

[1]刘巧绒.增加农民土地财产性收入的土地产权障碍[J].经济研究导刊，2008，（11）：63-64.

[2]胡 丹.增加农民财产性收入的对策探析[J].决策，2010，（2）：20-21.

[3]陈子剑.提高农民的财产性收入研究 [J].安徽农业科学，2009，37（34）：17116-17117，17126.

[4]张竟竟，高建华.河南省农村宅基地流转问题初探[J].河南大学学报，2003，（4）：85.

[5]钟文晶.农民宅基地财产性收入增加研究 [J].广东农业科学，2011，38（2）：199-201.

[6]魏 峰，郑 义，刘孚文.重庆“地票”制度观察[J].中国土地，2010，（5）：32-33.

[7]杨 沛.郑州市失地农民现状和政策分析[J].《全国商情（理论研究）》，2010，（2）：97.

[8]郝 文.提高农民收入途径探讨[J].中国证券期货，2010，（4）：88.