河南省烟叶生产基础设施建设研究

冯亚明

（河南工业大学 管理学院，河南 郑州450000）

烟田生产基础设施建设是建设现代化烟叶生产的重要物质基础，它包括烟水及配套工程、烟田机耕路建设、烟叶调制设施建设、烟草农业机械购置、育苗大棚建设、水源性工程建设、烤房设备、土地整理等项目，建设项目多，资金使用大，使用周期长，产权归属不明确等特点，要做好烟叶生产基础设施建设是一项复杂系统工程，要坚持科学规划，系统设计、综合、配套，坚持规范运作、高质量、建管并重、持久运行的原则。2013年国家烟草专卖局强调，要认真落实烟叶生产的基本要求，守住收购计划一条红线，不断提高发展现代烟草农业的水平、烟叶基地基础设施建设的水平和烟叶质量技术水平，实现烟农增收致富和烟区经济社会发展双项目标。

1 河南产烟叶生产基础设施建设现状分析

河南省地处中原，毗邻冀、晋、陕、鄂、皖、鲁6 省，土地面积约17 万km2，其中耕地733.3 万hm2，全省12个地市种植烟叶，50个以上种烟县，400个以上种烟乡镇，种植规模约8.7 万hm2，收购量308 万担左右。

1.1 烟叶生产基础设施建设情况

河南省烟叶生产基础设施建设项目包括：（1）烟水配套项目：水窖、水池、机井、小塘坝、沟渠（包括主干渠、支渠Ⅰ型、支渠Ⅱ型、排洪渠及其他）、管网、提灌站工程、其他提灌站工程，共24 699个，蓄水容量达2 033 768.5 m3，沟渠总长度5 283.64 km；（2）机耕路共1 091条，长度总计1 963.00 km；（3）烟叶调制设施：包括2.7 m×8 m 以上、2.7 m×6 m 2.7 m×8 m、2.7 m×4 m 2.7 m×6 m 三种型号的新建密集式烤房、烘烤工场附属设施、热源外置密集式改造、热源内置密集式改造、标准白肋烟房、标准香料烟晾房，共100 462 座；（4）烟草农机具，包括通用设备、专用设备，共8 470 套；（5）育苗大棚，共1 850个。截至2013年底，河南省烟叶生产基础设施造价及受益情况见表1。

表1 河南省2005～2013年度完成烟叶生产基础设施建设项目汇总

1.2 烟叶生产基础设施建设两个五年计划实施情况比较

为实现“卷烟上水平”，河南省在基本烟田和烟叶生产基础设施建设方面，成功实施了2005～2010年“第一个”五年规划，在2005～2010年其间河南省累计建设烟叶生产基础设施项目111 435个，行业累计投入资金20亿元，其中：烟水配套工程2.3 万个，烟田受益面积达11.22 万hm2，新建、改建密集烤房8.3 万个，受益烟田面积7.06 万hm2，修筑田间机耕路1 575 km，受益的烟田面积1.93 万hm2，购置烟草农业机械3 520 台，受益面积1.86 万hm2，建设育苗大棚489个，受益烟田面积0.9 万hm2。烟叶生产基础设施项目的建设，切实改善了烟区的生产条件，惠及烟农，经济效益与社会效益显著，保障了烟叶种植规模的稳定。

在此基础上河南省烟草局制定了2011～2015 烟叶生产基础设施建设的“第二个”五年规划，比较2010～2015年与2005～2010年烟叶生产基础设施建设两个五年规划增长情况（表2）可以看出，烟叶生产基础设施总投资增加了81%，其中：在烟草农机具方面投资

表2 河南省烟叶生产基础设施建设两个五年计划的比较

增长巨大，增加了12.52 倍，主要原因是原来河南省烟叶生产过程中机械化生产水平低，河南省烟草局针对此情况，为提高烟叶生产效率，实现烟叶生产现代化，转变生产方式，加大投资，从“第一个”五年计划不到1 500 万元增加到2 亿元。其次是育苗大棚量，增长了6.71 倍。另外，在机耕路建设方面也有所增加，数目提高54.32%，以前机耕路的布局不太合理，为了少占耕地，要因地治宜开展修建。烟水建设项目投资也增加了一倍，改变原有的小水窖、小水池、小水坝的修建，重点开展水源、水池、沟渠管理网的综合设计和建设，完善烟水综合灌溉能力，提高烟叶生产整体的有效灌溉率。在2010～2015 五年计划实施过程中重点是突出“八配套”，即烟田、烟水、烟路、烟坑、烟机、烟站、育苗工厂和防灾减灾体系的八配套，达到路相通、渠相连、管成网、旱能浇、涝能排，抵御自然灾害能力显著增强，机械化耕作、工场化育苗、智能化烘烤等综合生产能力提升，烟农劳动强度进一步降低，收入水平明显提高，烟区生产条件大幅度改善，为烟叶生产质量实现可持续发展打下牢固的基础。

2 烟叶生产基础设施建设存在问题及改进措施

2.1 项目总体规划

2.1.1 存在问题 河南省烟叶生产基础设施建设项目规划过于注重现实，缺乏战略发展的高度和科学论证过程，存在重复投资和部分环境污染或利用不充分的现象。具体问题如下：烟水布局过度强调生产需求，没有与烟农饮水难的问题结合；烟田水源性工程建设较弱，由于是国家投资，没有纳入当地烟水工程建设规划；机耕路与出行和烟叶生产、交售结合在一起的设计不够，烟路与基地单元建设缺乏综合规划；烤房建设存在零星分散的单座的特点，烤房建设在选址、电网和受益的烟田规模上缺乏科学综合设计；育苗设施多采用固定棚架，增加了建设成本，而移动性差、使用率不高；部分烟草农机使用效率低，而一部分成熟机械推广不够。

2.1.2 改进措施 聘请有资质的设计单位进行规划设计，加强规划设计的科学性和实效性，并要组织专家对项目规划设计报告进行论证，切实提高规划设计水平。在规划过程中，要避免重复投资和破坏环境，实现项目建设效益最大化。规划设计要在一个基地单元内系统考虑，烟叶生产基础设施建设要做到与基地单元同步建设和同步推进，系统合理，配套完整，提高项目建设质量，并要注重与环境相和谐且美观大方[1-2]。其次，烟叶生产基础设施在总体规划时，要做到不仅与政府部门如发改委、扶贫部门等协调，还要与项目涉及的部门沟通，如交通、电力、水利，依靠他们的专业技术力量，虚心听取建议和意见，确保项目规划设计的科学性、合理性，发挥项目的最大效益[3-5]。

具体措施：（1）在烟水布局上，项目规划要坚持烟水配套与饮水安全相结合，兼顾解决烟农饮水难的问题。烟田水利设施建设要依水源，因地制宜，宜提则提，宜排则排、宜灌则灌，排灌结合[6]；水源性工程要以地方政府为主体，纳入当地水利工程建设规划。（2）在烤房建设上，要结合规模化种植及烟农生产、生活半径，宜群则群，群组结合，不应再进行零星分散的单座烤房建设[7]。坚持烤房与电网建设相结合，优化方案，共同选址，节约投资，坚持密集烤房与村镇规划、新农村建设相结合，做到美观、实用[2]。（3）在烟路建设上，坚持烟路与农村通达通畅工程相结合，为群众出行和烟叶生产、交售提供便利；机耕路建设要合理布局，以砂石路为主，充分利用老旧路基进行改造，少占耕地。（4）在育苗设施建设上，可采用大中棚或可移动式棚架，减少地面硬化，提高设施的使用率。在烟草农机方面，重点购置生产用工多的起垄、移栽、施肥、覆拔秆和采收等环节使用的机型，加大对成熟机械的推广力度。

2.2 资金渠道

2.2.1 存在问题 河南省烟叶生产基础设施建设资金渠道单一，比例不合理。从2005～2013年，河南省烟叶生产基础设施建设已投入35 亿元（含农民投工投劳），行业投资占总造价比重为82%，农民投工投劳占总造价比重18%。行业投资中，省内烟草行业配套资金占37.72%，国家局补助投资占44.28%，具体投资结构见表3。由表3 看出，投资主体主要来源于政府，投资主体单一，比重过大，没有形成真正意义上的政府主导、多元主体参与的投资体制。

表3 2005～2013年河南省烟叶生产基础设施建设投资结构 （%）

2.2.2 改进措施 一是拓宽烟田基础设施资金渠道。烟田基础设施投资是重要的烟田公共投资，具有较强的经济效应和社会效应。烟田基础设施建设对解决农民增收问题意义重大。拓宽烟田基础设施投资渠道，形成资金供给主体多元化格局，具体的投资渠道可采用许可证经营的方法，吸引烟厂或行业内资金提供烟田基础设施。在明晰产权、加强管理的前提下，要有多元化投资的思路，多渠道融资，按照“谁受益、谁投资”的原则，逐步扩大投资范围，增加投资项目内容。如小型水利设施，可通过发放许可证的方式，吸引企业进入烟叶生产经营领域，让烟农与烟厂建立起利益共同体，采用PPP（Public-Private Partnership，即公私部门的伙伴关系）模式调动各类投资主体的积极性[7]。可以根据烟田基础设施的受益范围，确定不同的融资比例。对有较强外部性的烟田基础设施，如水源建设，可加大政府财政投入力度，充分调动烟农积极性和吸引社会资本，建立多方参与筹资机制。

二是规范安全使用基础设施建设项目资金。（1）项目物资政府采购、项目建设招投标制度。（2）合理界定各级部门的事权。资金管理工作、项目推荐、项目审查、项目跟踪管理、项目承办、项目使用、项目监督等，应当分部门具体负责。（3）推行项目资金民主制。让群众参与选项目、定项目、建项目，建立项目资金报账制、公告公示制，实现阳光资金民主管理制度[4]。

2.3 项目管理

2.3.1 存在问题 主要问题是基础设施建设投资主体结构不合理，产权不明晰带来管理混乱。河南省烟叶生产基础设施建设投资主体有三部分，即政府、行业、农户，其中89%来源于政府和行业。由于烟草行业的特点，行业投资部分也相当于政府投资。烟田基础设施私人投资对公共投资存在路径依赖，没有形成真正意义上的政府主导、多元主体参与的体制。烟草公司名义上是公司，但实为政府委托代理身份，没有在市场机制下运行，对项目建设采用公开招标的方式，不存在竞争。因此，在资金使用上常会出现主体缺位的现象，烟田基础设施建设资金筹集难和使用效率低等现象。

2.3.2 改进措施 一是明晰产权，加强管护，保证效果。各烟叶生产区要高度重视工程项目管护工作，研究和探索经营性资产的有效管理模式，明晰产权，量化到户。坚持建设管理结合，管理和使用并举，坚持村级主导、行业监控，突出烟农主体地位，强化烟农参与管护和监督的自觉性。按照“谁建设、谁所有、谁受益、谁维护、谁管理、谁使用”的原则，分项目明晰产权归属[8-9]。单户建设单户受益的项目，产权归建设农户所有，自行管护；多户联合建设共同受益的项目，产权归参与建设的农户集体共有，协商管护；项目规模大，受益群众较多，可以成立项目管护小组，负责管护费用的筹集与使用；人畜饮水相结合的项目，应成立不以赢利为目的的管理机构，制定合理的收费水平，确保项目正常运转。以盈利为目的的行业外资本，一般不参与投资育苗设施、密集烤房及烘烤工场等烟叶生产基础设施。密集式烤房、育苗大棚和烟草农业机械等专业服务设施投入形成的生产经营性资产，烟草系统投入的资产产权归专业合作社所有，而且要量化到烟农。在明晰产权过程中，要通过具体章程等形式，保留烟草公司的话语权和主要定价权，以确保烟农真正受益。水源性工程移交给项目所在地县人民政府管理，跨乡镇的烟水配套工程由受益乡镇人民政府实施运行管护。

二是严格程序，加强监管，提升质量。烟叶生产基础设施建设要做到布局有规划，立项有申请，项目有合同，工程有预算，建设有图纸，施工有方案，验收有标准，补贴有公示，建后有管理，运转有保障。依法实施招投标制、建设监管和合同管理制度，不断优化管理流程，创新管理方式，建立社会公示、烟农监督、职能部门监管等制度，强化过程控制和检查验收，提升项目建设质量。在选择施工企业时，要向社会公开发布基础设施建设工程信息，争取有较多具有相应资质条件的施工企业报名竞标。施工过程中要严把质量监理关，监理重心下移，驻点跟踪项目建设现场，对原材料进场把关，通过驻点、测量、试验、工地例会和停止支付等手段，履行监理职责，通过事前预控、事中监控和事后检控，完成监理目标[5]。引导项目受乡（镇）、村设立质量监管小组，参与工程质量的监督管理和矛盾协调，使工程建设质量符合设计要求。工程项目验收坚持“谁验收、谁签字、谁负责”的原则，实行县、市、省分公司烟叶生产基础设施建设办公室三级验收制度，分别采用100%、30%、5%比例查验。

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