浅论农业强国与高标准农田建设的内在逻辑

时间：2024-05-25

□晋鹏飞，李泽伟

（1.山西师范大学地理科学学院，山西太原 030031；2.新疆师范大学马克思主义学院，新疆乌鲁木齐 830000）

***总书记在党的二十大报告中提出，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住“18 亿亩耕地红线”，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。在2022 年12 月中央农村工作会议中再一次强调了保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事，坚决守住“18 亿亩耕地红线”，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

1 从农业大国到农业强国的建设

我国是生产产量、国民消费量、市场影响力均位于世界前列的农业大国[1]。我国粮食总产量从2013 年的63 048 万t 增长到了2022 年的68 653 万t，年均增长8.89%。同时，我国也是粮食消费大国，据张志新等（2022）[2]研究成果，2013—2019 年我国粮食消费总量均达到50 000 万t 以上，其中2019 年消费总量达到58 250.39 万t。在对外贸易方面，农产品进出口总额从2013 年的1 866.92 亿美元增长到2021 年的3 064.67 亿美元，年均增长率为64.16%，其中进口额从2013 年的1 188.67 亿美元增长到了2021 年的2 214.61 亿美元，年均增长86.31%。

农业强国是指在农业生产、经营、服务等方面有较强国际影响力和竞争力的国家，是在全球范围内农业发展的比较中产生的概念。当今世界，农业强国分布于各大洲，在土地资源优越的北美洲和大洋洲有美国和澳大利亚等农业强国，在土地资源较为稀缺的亚洲和欧洲，因地制宜借助现代科技通过发展现代种业和设施农业，打造农业品牌，增强国际竞争力，同样也是农业强国，如日本、以色列和荷兰。世界农业强国都实现了农业现代化，但实现了农业现代化的国家不一定都是农业强国，例如国土资源少、人口稀缺的农业现代化国家[3]。

农业强国的类型，目前理论界、学术界的主流分法是把农业强国分为2 类，一类是农业综合生产水平高，产品生产率高、种类多样且在进行全球贸易时有较强的竞争优势，这类农业强国称之为综合型农业强国，如美国；另一类是通过在农业中一个或几个特定的部门或产业，能够在全球农业贸易中占有极大份额的农业国家，这类农业强国称之为特色型农业强国，如以色列[4]。

我国要建设的农业强国是努力实现“四个强”的综合型农业强国[5]。“四个强”指的是农业供给有强有力的保障，农业装备有强有力的科技支撑，形成强有力的经营体系，农业产业发展有强有力的韧性。

一是保障粮食绝对安全以及关键农产品稳定供给，这是农业强国建设的最基本要求。

二是根据我国农业历史发展逻辑和现实发展方向，“三农”政策向提高农业创新、增强全球竞争和绿色可持续方向倾斜，充分挖掘农业的多功能性和延长农业产业链。

三是加大对种业培育、农机研发、智慧农业、农业病灾防治等方面的产业、科技创新和成果转化的支持力度。

四是加快现代农业产业、生产、经营“三合一”综合体系建设，激励新型农业经营、服务主体和农协、涉农企业等在推进农业农村现代化和农业发展方式转型中“领头雁”的作用[6]。

2 新时代我国高标准农田建设概况

高标准农田是指中国式现代化农田，主要特征是土壤肥沃、平整连片、配套健全、抗旱抗涝、节水保收、适宜机耕、绿色生态、稳产高产的耕地。高标准农田建设是指对现有耕地进行地力提升以及配套的农田基础设施建设，以此来提升农业生产经营综合效益的系列活动。

党的十八大以来，我国出台了一系列关于高标准农田建设的重要文件，10 年来我国高标准农田建设的主要特点有以下6 个方面。高标准农田建设的标准不断完善，相关部门的责任更加清晰明确，激励考评机制更加健全，现代科技新成果不断运用于高标准农田的建设，高标准农田建设的资金投入更加充分多元，未来管护机制得到了充分重视。

截至2022 年底，我国已超额完成约6 666 万hm2高标准农田的建设。从31 个省（直辖市、自治区、新疆生产建设兵团）来看，建设面积大于200 万hm2的有12 个，分别为河北、内蒙古、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南、四川、云南、新疆；建设面积大于66 万hm2小于200 万hm2的有12 个，分别为山西、辽宁、吉林、浙江、福建、江西、广东、广西、重庆、贵州、陕西、新疆生产建设兵团；建设面积小于66 万hm2的有7 个，分别为天津、上海、海南、西藏、甘肃、青海、宁夏，具体见图1。

图1 各省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）已建成高标准农田规模统计

近10 年来，我国在高标准农田的建设中取得了巨大进展，然而在建设过程中还存在着问题和困境。

一是在建设中，部分农户配合不够积极。在进行沟渠和道路的建设过程中存在占用农户承包地的份额不均等，导致沟渠和道路在修建过程中受到很大阻力；在进行表土剥离时，部分农户认为表土剥离损坏了承包地肥沃的土壤，导致表土剥离工作受到阻力，沟渠、道路和表土剥离工作的受阻导致现代机械化作业和土地整体流转受到了很大困难。

二是各部门形成的合力不强。新时代以来，由于参与高标准农田建设的各级政府、各个相关部门的建设分工、资金来源、执行模式、考核标准各不相同，导致某项工作重复进行，工作成效质量低下、严重浪费物力财力，各司其职，难以形成建设高标准农田的合力和效益。高标准农田建设工程良莠不齐，一些严格招投标的项目在具体实施时转包给当地廉价的农村劳动力，当地的农村劳动力虽然对建设高标准农田有很高的积极性，但因其缺乏专业知识和技能，很难满足建设标准。此外，在实施过程中存在程序筛减、偷工减料和监管疏忽大意，致使投入了大量资金，建成的农田质量却很低。

三是盲目建设，忽视了对生态环境的保护。在进行土地流转和耕地占补平衡时，一些地区填埋湿地、砍伐树林，导致生态环境受到了极大破坏；在进行田间道路建设时，路面硬化过度，影响了部分动物的生存栖息地，破坏了生态平衡；一些地区在建设过程中盲目照搬建设经验，没有因地制宜，导致一些地区出现水土流失等生态失衡问题[7]。

依据《全国高标准农田建设规划（2021—2030 年）》，因地制宜编制完善各省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）、地级市、县高标准农田建设规划，全面落实项目监管，严格进行项目招投标、工程建设、评估验收、移交管理和后期管护等的全程监督。加快落实高标准农田统一上图入库，建立科学、精确的现代信息化管理体系。构建资金管理机制，全程监管高标准农田建设所需资金的分配和运用，推进高标准农田建设资金的效益提升[8]。

完善高标准农田建设的工作机制。建立各级党政一把手负责制并纳入上级考核体系，充分发挥农村组织的组织、协调优势，调动当地农民建设的积极性，统筹各级相关部门之间的协作，促进工作合力、提高效率，吸引社会力量的参与和建设[9]。

3 农业强国与高标准农田建设的内在逻辑

3.1 建设高标准农田的意义是建设农业强国的基本前提

高标准农田建设的意义在于保障我国粮食安全，粮食安全关系着国家安全，保障粮食安全是国家治理的第一大事。保障粮食安全是涉及以下4 个方面的系统性工程。

一是保障粮食安全首先是确保食品安全。长期以来，由于不合理地使用农药、化肥、杀虫剂、除草剂等化学元素，或工业化、城镇化进程中不合理地排放，亦或受转基因作物的影响，食物残留、食物中毒等威胁着人民健康。因此，保障食品安全是保障粮食安全的第一要义。

二是保障我国粮食的供给安全。我国是粮食消费大国，每年需大量进口国外粮食，近年来由于国际不确定性因素增加，国外粮食供给受到影响，提升我国国内粮食供给是保障我国粮食安全的关键。

三是保障乡村社会安全。我国的国情和农情是“大国小农”，粮食生产的主体依然是农村小农，重视农村问题、维护好农民的利益和权益是保障粮食稳定生产的前提，因此，保障乡村社会安全是保障粮食安全的基础。

四是保障生态环境安全。城镇化、工业化带来的污水、垃圾，以及农业生产过程中化学产品的滥用导致农村生态环境的恶化，影响了食品安全。因此，保障生态环境安全是保障食品安全的前提，是保障粮食安全的自然基础[10]。保障食品安全、供给安全、乡村社会安全和生态环境安全正是农业强国建设的基础目标。

3.2 高标准农田的建设体系是建设农业强国的重要体现

我国高标准农田的建设标准是农田的生产、灌排、田间道路通行、防护、生态环境保护等5 种基础能力的综合提升；科技实现、现代机械化水平、建后管护等运营服务能力的综合提升；田块整治、土壤改良、灌溉排水、田间道路、农田防护和生态保护、农田输配电、科技服务、管护利用等一体化体系的健全。建设农业强国，必须以现代化农业体系为基础，高标准农田的建设标准体现了中国式农业现代化的体系要求，没有高标准农田的建设标准，就不可能建成农业强国。农业强国的农业是以现代化物质条件来装备的农业、以现代化科技来改造的农业、以现代化产业体系来提升的农业、以现代化经营形式来推进的农业[11]，高标准农田标准的基础能力、运营服务能力、一体化体系等正是农业强国的体现。

3.3 高标准农田运营的新主体是建设农业强国的主力军

高标准农田在建设中把“破碎”的耕地整合成“方块”状农田，为大型农机进行耕作提供了可能，为大型农机取代传统劳力提供了便利，促进了农业机械化水平的提高。高标准农田建设通过引入灌排水系统等基础性经营服务设施促进了农业机械化水平的提高[12]。

机械化水平的提高需要一些能够适应机械化操控的新型农业经营主体、新型职业农民，新主体在增加自身技能和收入的前提下，大大提高了农业生产效率，从而促进我国农业发展。

农业强国的建设需要现代化农业劳动者的参与，因此，农业强国的基础性工作是现代化农业劳动者的建设，现代化农业劳动者的建设能够提高农业生产的综合能力、充分应用农业先进技术、推进农业的可持续发展以及推动我国农业国际竞争力。因此，高标准农田建设中培育的新主体也是建设农业强国的主力军[13]。

3.4 建设高标准农田是建设农业强国的“源动力”

高标准农田因其所处的自然地理环境、完善的现代化农业生产体系以及农业所具有的自身特性，不仅保障了农业的健康生产，同时充分挖掘了农业的多功能性，延长了农业产业链，有利于推动乡村产业振兴、生态振兴和农业文化振兴。建设高标准农田需要大量懂技术、懂经营、懂管理的新型农业主体，这在一定程度上推动了乡村人才振兴，同时还需要一个强有力的组织进行统筹协调，有利于新型乡村组织振兴。加快推进产业振兴和农业强国建设，其中产业振兴是农业强国建设的物质基础，人才振兴是农业强国建设的硬性基础，文化振兴是农业强国建设的精神基础，生态振兴是农业强国建设的自然基础，组织振兴是农业强国建设的组织基础[14-16]。