生态保护与农户生态补偿的耦合推进机制研究——以东北地区养殖农户生态补偿为例

时间：2024-05-25

□万婷，宁彤

（东北农业大学，黑龙江哈尔滨 150030）

民族要复兴，乡村必振兴，从“三农”工作的开展到十九届六中全会的落幕，乡村经济的发展一直是全党工作的重中之重，而经济发展的同时生态环境的良性保护也不可忽视。

1 生态保护与农户生态补偿的耦合意义

1.1 理论意义

1.1.1 解决农户的生计问题

得益于得天独厚的自然气候，我国东北地区孕育了丰富的动植物资源，对动植物资源的开发和利用也有着悠久的历史。动物的养殖和食用产业占据着重要的地位，经过当地居民的代代摸索和传承，东北地区已经形成了完整的养殖业产业结构，这是无数养殖农户赖以生存的根基。然而，生态保护的失当导致动植物生长环境质量下降，动植物的存活率不高等原因造成农户获取动植物的质量与数量都呈下降趋势，甚至是缺产现象，因此无数养殖业农户不得不面临“失业”的处境。为此，如何做好生态补偿，怎样使生态保护与农户生态补偿做到耦合推进，对于解决“失业”农户的生计问题至关重要，而这也正是文章研究生态保护与养殖农户生态补偿耦合推进的重要目的之一。

1.1.2 破解经济发展需求和生态保护管控的平衡矛盾

东北地区的养殖业有着数量上规模化、种类上多样化、品质上高质量化的特征，在我国养殖业中有着十分重要的地位，在东北地区的经济发展中发挥着不可替代的作用，为东北地区的GDP 发展做出了巨大贡献。然而，环境保护不当、生态资源的过度攫取导致生态失调，对东北地区养殖业的发展产生了巨大的冲击。

不仅如此，从产业之间的相关牵连性可知，养殖业的下流产业如服务业，会不可避免地受到生态失调的影响，诸多产业的发展受到影响，这对东北地区的GDP 带来一定的打击。由此可以看到生态保护失调带来的危害触目惊心，加强生态保护十分重要，相比经济发展，良性的生态环境、国民赖以生存发展的“绿水青山”显然是重中之重。

1.1.3 完善生态保护管控和生态补偿机制的衔接

现行法规法律层面涉及6 部法律如《环境影响评价法》，法规层面涉及4 部法规如《环境保护税法实施条例》，规章层面涉及12 件规章《农用地环境管理规章》，党的十九大以来，生态环境部门坚决贯彻落实***生态文明思想和***全面依法治国新理念、新思想、新战略，积极推动用最严格制度、最严密法治保护生态环境，取得新的进展。在过去的生态补偿机制中，关注重点多在于自然层面，社会层面关注度较小。而近几年的法律法规的推进制定，使社会层面的主动性大大加强，推动生态补偿机制的完善，实现生态保护管控和生态补偿机制的无缝衔接，是研究生态保护与养殖农户生态补偿的耦合推进的重要目标[1]。

1.2 实际意义

1.2.1 有利于东北地区生态保护事业的发展

生态环境是农业养殖发展的重要区位因素，因此，在发展中要重视养殖业发展对生态环境带来的影响。但是在考虑可持续发展的同时势必会牺牲农户部分的经济利益，而通过研究生态保护与养殖农户生态补偿的耦合推进，可以为受到生态保护各项条件限制的农户提供一定补偿，为其生活提供一定保障。在完善的生态补偿机制下，东北地区的生态保护事业发展受到的阻力会极大减轻，在加强生态保护管控领域迈出一大步，有利于东北地区生态保护事业的发展。

1.2.2 有利于生态补偿机制的制度化、法治化完善

过去，我国各地生态补偿机制一直参差不齐，很多地区在立法、政策方面存在着规定重复、漏洞多、不全面、不系统等问题，这也导致我国生态补偿机制的不完善。十九大以来法规法律规章的制定与颁布正是整合东北地区生态补偿法律、政策，完善生态补偿机制的契机。通过研究实现生态保护与养殖农户生态补偿的耦合推进，有利于实现生态补偿机制的制度化、法治化完善。

1.2.3 有利于精准扶贫与生态补偿机制的有机衔接，协同推进

东北地区众多养殖农户经济状况参差不齐，其中存在着大量的贫困人口。当前我国实施精准扶贫，贫困户得到了极大的关注与帮扶。通过研究生态补偿与养殖农户生态补偿的耦合推进，对大量“失业”的养殖农户进行分类，筛选出其中的贫困人口并给予政策扶持，有利于精准扶贫与生态补偿机制的有机衔接，协同推进。

2 生态补偿机制的国内外研究现状

2.1 国内研究现状

在研究该问题前，有必要梳理生态补偿机制的理论及实践。从实践情况来看，我国的动物资源集中分布于人口密度稀少的东北部和西南部地区，而这些地区的经济往往比较落后。同时，经济较为发达的东部地区享受着动物资源带来的生态价值却无须付出相应代价，难以让民众真切地关注并重视动物保护甚至维护生态环境，这也不符合均衡发展、公平发展的理念，不利于生态保护的整体发展。在我国现行的环境法律体系中，所说的补偿尚停留在行政补偿层面，没有明确定义为生态补偿[2]。而将生态保护补偿上升到“生态补偿”的意义更符合生态保护的立法主旨和实现生态公平的迫切需要，更有利于落实对生态保护工作中的受损者进行补偿，激发人们在生态与环境保护工作中的积极性。

2.2 国外研究现状

世界上许多发达国家在立法上很重视生态动物福利问题，甚至有的立法中将动物纳入主体地位，动物能够得到很好的保护。我国虽然将动物至于客体地位，但也认可了动物福利观点。各国建立了不同的生态保护制度，如生境保护制度、自然保护区制度、生态保证金制度等，但多数集中在动物福利的建设上，关于其中生态补偿制度尚没有代表性的典型案例，也鲜有国外的著作与研究。

3 环境保护与生态补偿的研究对象

我国养殖产业发展历史悠久、规模巨大、种类繁多，驯养繁殖产业有300 多年的历史。我国政府极为重视生态动植物的保护工作，同时注重野生动物的人工繁育养殖。

此外，野生动物养殖具有鲜明的地域性特点，例如东北地区的林蛙、东北虎等。除了具有地域性特点之外，野生动物还具有一定成熟性。以黑龙江省为例，黑龙江省野生动物养殖产业遍及全省，其主要产品多用于观赏、药用、肉用以及珍稀物种的保护，全省现有500 多家鹿场，驯养梅花鹿和马鹿8 万头左右，年产鹿茸60 t，驯养毛皮种兽340 多万只，年产毛皮以百万计。养殖产业相对于其他产业具有明显的绿色环保性，产业养殖过程中排放的废物污染相比一些工业少之又少，对生态环境的破坏较小，同时利用这一产业使大批贫困地区农户实现脱贫致富。养殖产业也具有很大的风险，较为突出的就是“检疫”工作不到位，从幼种到出栏，长期存在检查空白，导致破坏自然生态与传统生产模式产生的消极影响大大增加。

为进一步了解和分析生态保护法规中具体操作程度以及与之具有利害关系的群体的反应和接受程度，相关人员对100 位农户进行了调查并收取了数据结果。关于农户对生态保护相关法律法规的了解程度调查结果显示，有88%的农户对此关注；关于农户家庭收入占比调查结果显示，养殖收入占比最高，超过了打工、务农，成为家庭收入的主要来源。

对农业补偿政策满意程度使用了Logistic 模型，其所需条件相对宽松，适用性更广。根据调研结果分析，农户对于养殖退出补偿的整体满意度并不好，其中，表示满意的农户占24.7%，表示不满意的农户占75.3%。

3.1 个体特征

从理论上说，农户受教育程度越高，对政策的理解力就更强。但在样本中，农户受教育程度差异不大且普遍较低，高中及以下的农户占75%，而身份上的差异导致了村民和村干部之间的信息差异，村民个体对生态保护的认知参差不齐。

3.2 养殖特征

养殖年限和规模对农户具有明显影响。养殖年限越久，农户对市场需求把握更高，更加敏感，养殖的规模则对农户有基础性影响。规模大小决定着农户投入的程度以及农户对其的预期。随着生态保护下政府各种政策的出台，农户原本的预期与面临的实际考验形成巨大反差，导致满意程度低。

3.3 认知特征

农户对生态保护相关条例认知程度明显对补偿满意程度有着反向影响，同时对其评价程度也随之下降。农户面对政策变动时，更多衡量自身利益出发，并且将不利因素归于政府和政策。

4 生态保护与生态补偿耦合推进的建议

4.1 采用多样化的分析方法进行理论研究

采用文献分析法将收集到的文献资料与国家大政方针、中央一号文件等结合起来进行研究，以此了解其他地区生态保护相关条例颁布后对养殖农户生态补偿的实施情况，进而对东北地区的养殖农户生态补偿进行指导分析。《生态转移支付——基于生态补偿的横向转移支付制》详细阐述了生态补偿机制等具有研究意义的概念，在立法上的思考与碰撞更益于推动乡村生态保护方面的法治建设。提出要将理论转化为实践，将试点扩大到全国，结合时事分析农户生态补偿中“谁来补偿”与“补偿给谁”的核心问题以及国家“输血型”模式向“造血型”模式的转变问题。

运用比较分析法将东北地区已落实生态补偿的省份与未落实的省份进行对比，考究其生态效益与经济效益。将东北地区养殖农户的涉及补偿主体进行归纳，并将直接养殖农户补偿与涉及多方利益牵涉的补偿主体的态度进行对比分析，考究其生态效益与经济效益。

4.2 加强农户在生态补偿机制下的生态保护意识

调查发现，教育程度、养殖经验规模等方面的差异与农户生态保护意识有一定的相关性。因此在加强农户的生态保护意识时应该分类施行，对于教育程度低、养殖规模小的农户，应用浅显易懂的方式宣传乡村的环保重要性，村委会要加大宣传，让生态保护成为农户的“谈资”，潜移默化地影响农户行为。对于教育程度高、养殖规模大、经验较为丰富、对生态保护有比较清晰认知的农户，乡村应加快制订处罚规定与生态补偿的奖励制度，从源头抑制养殖过程中可能造成生态破坏的行为。

4.3 生态补偿方式多样化转变

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提及推进乡村经济振兴战略，对农户进行生态补偿，但是生态补偿大多只停留在资金补偿[3]。这种单一的补偿模式并不能调动农户的积极性，而且由于农户数量众多，一方面，规范资金的补偿数量是一大难题，较大的资金补偿对于国家财政来说是一笔不小的支出，需要较长时间规划；另一方面，资金补偿的方式对于乡村经济、农户来说并不是可持续的发展方式，一代又一代农户在这种单一的模式下会极大的缺乏生产积极性。因此，生态补偿应该多样化，可以对农户进行产业结构转移的补偿支持，前期进行资金帮扶，开展新产业，后期令其自主发展。

4.4 政府应积极引导，承担责任

长期以来，学界和业界关于“野生动物”的概念一直处于模糊状态，不同的主体对其有不同的理解和看法，界限难以确定。疫情让部分养殖业处于停滞状态，养殖户处于进退两难的尴尬境地[4]。一方面，养殖作为农户重要的收入来源，需要付出极大的成本努力维护和经营；另一方面，“禁野令”的政策以及部分野生动物陆续收录在重点保护名录中，农户不敢贸然扩大经营，只能等待与观望。

养殖农户作为弱势群体，面对保护生态付出了一定代价，为社会的稳定和谐作出了贡献。为了避免农户受到二次打击，承担不必要的代价，政府应当积极建立引导机制，对农户提供经济上的援助和政策上的支持。国务院以及各地政府要提供相应的保障，在落实“禁野令”政策的同时，政府也要提前做好相应的应急方案，对农户经济造成的损失和影响进行风险评估，建立有序、健康的退出机制[5]。慎重考虑、兼顾个体养殖户的经济利益。政府应结合当地实际情况，对农户进行经济补偿。同时养殖产业周期长，在初期资金需求大，农户大多会采取向银行贷款的方式获取资金，现在“禁野令”的颁布导致养殖产品无法投入市场，农户失去收入来源，还贷压力增大。政府可以引导银行降低贷款利率、延长还贷；引导农户向其他产业方向发展，提供启动资金、技术以及人力物力上的支持，实现产业转型；出台再就业政策，整合当地资源提供更多岗位。尽可能减少农户损失，做到保证社会效益，让群众满意，确保整体局面健康发展。