发达国家水资源利用状况及启示

□王 勇

（湖北工业大学，湖北 武汉 430068）

随着科学技术的进步，人民生活水平不断提高，对水的需求和质量要求随之增加。水资源是国家社会经济发展的基础资源，对人类的生产生活有着重要作用。我国水资源空间分布不均，呈现出南多北少、东多西少特点，总量相对丰富但人均占有量少[1]。据《2020 年中国水资源公报》显示，我国水资源总量已经达到了31 605.2 亿m3，与多年平均值相比有所上涨，但总体变化不大，其中地表水资源量占比96.2%。该年度全国供水总量和用水总量均达5 812.9 亿m3，地表水供水量占供水总量的82.4%，地下水供水量仅占15.4%。农业仍是用水大户，用水量占用水总量的62.1%，工业用水量占比17.7%，生活用水占比14.9%。

目前，我国水资源利用问题较为严峻，农业用水量较大，超过1/2 都用于农业灌溉，与发达国家相比，国内的灌溉技术较为落后，水资源利用率无法有效提升；工业用水逐渐趋于稳定，水资源利用效率有所提高，但仍存在废水直接外排的情况，缺乏循环利用；而生活用水趋于增加，因为城镇化推进过程中，生活水平大幅提高，民众对水资源的需求扩大，水资源供给压力增大。受多方面因素的影响，国内人均水资源也较为匮乏。总体而言，我国水资源利用在政策与法律法规、行业水平、社会环境、技术创新等方面有所欠缺，存在短板、漏洞。发达国家则利用自身信息技术优势，尤其在科技上的创新，推动了水资源利用升级，并取得重大成果，可为众多发展中国家提供借鉴。文章从政治、经济、社会和技术4 个方面分析了发达国家水资源现状和有效利用举措，借鉴其经验成果，为我国水资源科学利用提供有益启示。

1 发达国家水资源利用状况分析

1.1 水资源利用的政策法规体系

1.1.1 确定为发展战略

发达国家将水资源利用视为未来国家发展的重要内容，并提升为国家战略目标。新加坡由于水资源缺乏，严重影响了国家的未来发展，因而意识到发展水资源的重大意义，为了更好地管理和利用水资源，新加坡将其作为最重要的国策之一，并从机构内部入手，对所有相关部门进行了有效整合，逐步将污水处理、海水淡化等内容列为水资源自给自足的发展战略，旨在解决水资源不足以及利用等方面的问题[2]。据报道，日本的水资源危机同样严重，为了提高水资源利用效率，降低水质污染的问题，通过实施长期战略规划，在20 世纪解决了此问题，目前已形成有效的水资源管理与利用体系[3]。

1.1.2 制定具体的政策法规

发达国家通过制定一系列具体的政策和法规以缓解水资源压力，推动水资源利用与保护的全面发展。例如，新加坡制定了“四大水喉”的基本方针，推进节水政策的实施，鼓励与水相关的新技术的引进和研发，有效克服了水资源不足问题，提高了水资源循环利用率。英国作为发达国家的老牌强国，早在1945 年就颁布了《水法》，为了适应国内发展需要先后进行了7 次修订，使得法律法规更加适应发展需要；通过制定《水法》《水资源法》等法律法规，构建了有效的水资源综合管理的框架，使得水资源得到有效利用[4]。美国根据国家发展需要，顺应时代变化，颁布了《清洁水法》《安全饮用水法》，以保护水资源的安全利用[5]。日本对水资源的开发利用已经有了较为完备的法律体系，其中《水资源开发基本规划》阐述了水资源管理与利用的各方面内容，《环境基本法》和《水污染防治法》则是维护水源安全的重要保障[5]。

1.2 水资源利用的资金注入

1.2.1 政府投入资金

发达国家通过政府参与投入，确保资金充足。新加坡政府在雨水收集和海水淡化两方面投入大量资金，通过建造水库、人工填海等工程，打造成为人工水源地；通过“官学商”模式，政府牵头搭建的水务合作平台，引进了先进技术，并培养了大批人才，为水资源产业发展奠定了坚实的基础[6]；另外政府通过加大资金投入力度，建立水务单位和设施，并按照政策法规执行监管职责，为水资源技术研究提供财政支撑，充分保障水资源的长期合理利用。

1.2.2 市场运作吸引资金投入

充分发挥市场经济作用，刺激市场经济运作，形成“政府+市场”共同参与的局面，合作开发与水相关的新技术。日本政府充分发挥市场机制，促使各大企业纷纷投入到水资源利用研发中，使得膜技术成为世界领先水平，在水处理的膜技术市场中，日本用膜生产量约为全球的60%，而在新加坡除了膜技术研发外，其海水淡化工艺的研发则成为国家最重要的技术手段之一。在国家政策的引导下，政府利用金融杠杆撬动社会资本进入市场，在市场运作下使水资源利用资金得到最优配置。

1.3 水资源利用的社会基础

1.3.1 重视水情教育

发达国家开展节水教育的重要一环就是以学生为重点对象，学生是未来社会和国家发展的中坚力量。不仅让他们身体力行，而且让他们利用学到的知识和良好行为影响他人，扩大水情教育成效。美国以学校教育为基础，促使政府、学校和企业多方参与，先后有“河流计划”“水收养”计划等内容，对学生和教师产生了积极影响，共同推动水资源保护[7]。

1.3.2 充分发挥社会组织作用

在保证学校水情教育的基础上，发达国家还进行了水情社会教育，发动社会各行各业促进水情教育发展。英国更注重大众化的教育，建立水消费者协会，让成员参与节水措施的制订，建立信息沟通平台提供服务，将部分管理权下放到社区居民，加强主人翁意识；日本政府发挥了水族馆、博物馆和水教育基地等社会基础力量，激发民众对水资源保护的兴趣，使民众意识到保护水资源的重要性。通过社会民间力量，充分发挥社会组织作用，引导广大群众参与到水情教育当中，促进人与水的和谐发展。

1.4 水资源利用的技术条件

发达国家意识到水资源的重要性，大力研发与水相关的技术工艺，水资源利用的关键在于技术的应用。例如，新加坡有着世界最大的厌氧氨氧化反应器以及其他特色技术，如深隧道污水收集系统、原位内塘管道维护法。为实现污水厂绿色化、能源自给自足，新加坡不断提高技术研发，优化工艺流程，有效回收、利用能源，形成一套适用自身的技术标准体系。日本在海水淡化工艺研究中，建设了规模最大的海水淡化中心，并不断开发膜技术的应用，其中反渗透膜技术运用在海水淡化过程中，利用自身膜技术的研发优势，实现了水资源的高效循环利用。

2 发达国家水资源利用状况对我国的启示

2.1 建立完备可行的系统性政策法律体系

我国颁布了许多与水相关的政策和法令，但相比发达国家仍需要进一步细化完善。因此，我国需要充分发挥自身优势特点，在此基础上借鉴发达国家的经验成果，逐步完善与水资源相关的政策法规。一是发挥我国信息技术高速发展的特点，将信息技术与水资源发展前沿相结合，推动未来水资源信息化、智能化发展，制定与其相关的长远政策，在世界水资源智能化利用中占据优势，并提供政策法律保障。二是根据我国水情特点，建立完备的政策法规，同时还要提高政策法规的可行性。三是在国家政策大方向下，鼓励地方政府出台适合本地区的水资源利用办法，使国家政策的益处更好地惠及人民群众，解决水资源利用的各种问题。

2.2 建立多元的投入机制

在水资源投入方面，“政府+市场”的投入模式较为普遍，已有一定程度的发展，但在社会参与方面，其广泛性与普惠性仍有不足。一是政府投入重点应放在周期长、投入大等基础设施、基础研究等方面，通过金融、补贴等方式促进市场和社会的资本投入。二是在国家政策法规的引导下，推动水资源智能化等方面的应用，刺激市场资本的投入，利用市场运作机制扩大政府对水资源开发利用效果。三是将社会参与纳入其中，通过引导社区居民、民间组织和涉水企业等相关利益群体共同参与其中，充分发挥社会民间组织力量，让未来水资源智能化惠及广大群众。

2.3 普及水情教育

基于我国国情水情特点，结合发达国家成功经验，推动我国节水意识，开展水资源普及工作。一方面，创新推广方式方法，充分利用传统普及方式和新兴媒介的普及手段，通过分阶段、分类别的方式，用通俗易懂的方式向广大群众普及水情工作，切实将节水意识融入生活中，学生是国家未来发展的希望，要充分引导学生认识到水资源的重要性。另一方面，农民是我国用水大户，要充分落实节水型农业，避免大水漫灌，造成土壤侵蚀，提高农村科学用水、节水意识，加强水资源教育，培养新型人才，回馈农村农业经济发展，切实把合理、高效、科学用水落实在农业活动中。

2.4 推动技术研发与创新

随着技术的不断发展，可将新兴技术充分合理地应用在水资源利用中。例如在农业方面，我国农业节水灌溉技术发展缓慢，智慧农业的发展应用也在探索阶段[8]。在农业智慧化发展中，未来农业用水也逐渐趋向数字化、智能化方向发展，水资源将会得到合理有效利用，大大降低农业的用水量。一方面，要推动多方联合进行技术研发和创新，根据责任分担、合作创新、利益共享等原则，推动多学科、多部门深度合作，发挥各方优势共同突破技术障碍，以此确保水资源在多个行业的有效利用[9]。通过政策制定、财政补贴等措施，推动水资源与科技结合，创新发展，与时俱进。另一方面，技术必须要确保经济适用，在相关的技术研发中，要注重实际需求和可操作性，符合未来水资源利用发展趋势，其技术和产品都能够让企业和广大群众易学易用。

2.5 加强水资源市场宏观调控

目前，许多西方国家政府通过加强宏观调控方式来促进水资源重复利用与节约。政府对水资源市场的宏观调控主要体现在3 方面：设置水价、建立水权制度及水权交易市场。

首先，设置水价。设置水价是西方国家政府采用的最直接的方式，有效增强了人们在生活与生产中的节水意识，保护了水资源。当前我国水价区分为3 种，分别是居民生活用水、非居民生活用水、特殊用水[10-11]。依照用水群体、水资源的适用范围、水资源稀缺程度等特点，国家采取了不同的收费标准，通过这种方式来限制用水量，让人们形成科学用水的意识，提高水资源利用率[12-13]。当前，对比发达国家，我国的水价制度还不够健全，存在一定缺陷。现行的水价也不能体现水资源本身价值，这是我国水价设置中存在的最大问题。我国水价体系的制定可以学习国外累进制水价制定方法，比如国家制定居民日用水量的值数范围，超出范围需缴纳超额费用，且超额费用要远高于值数范围水的费用，如果没有超出限定数值，就只要缴纳低额的水费。再比如工业生产中，国家依照工业生产所需水质量来收取费用，如饮用水加工企业所收取的水费用就要比钢铁工厂要高[14-15]。另外，国家应统计企业每年的用水量，计算出平均值，之后设置用水指标，工业年用水量若超出指标就依照超出部分进行计费。

其次，建立水权制度。当前我国还未建立明确的水权制度，水权制度建立最完善的国家是日本。建立水权制度主要是用水单位可以在较长一段时间内对水源有独立使用权，并且这种权利是受法律认可与保护的[16]。这种水权制建立在法律基础上，为使用者提供了足够水源，有效提高了生产效率，并且其限制性因素也使得使用者更加合理地利用水资源。

再次，建立水权交易市场。我国市场经济制度并不健全，只依靠法律方式和国家宏观调控政策来分配与管制水资源是不够的[17]。澳大利亚政府就曾建立水权交易市场政策，将水资源使用权在市场上自由交换，通过这种方式来提高水资源价值及其利用率。

3 结束语

在信息技术强有力的推动下，国内外均出现以智慧化为主题的水资源研究，如智慧流域、智慧水利、智慧农业等。目前，我国在信息技术领域发展迅猛，尤其是新时代5G 通信技术的研发和应用，赋予了水资源新的发展目标，为了能够在水资源智慧化领域占得一席之地，推动水资源向更高效、更合理、更智慧等方面发展，我国不仅要充分借鉴发达国家经验成果，还要在我国国情水情的基础上，探索出一条具有中国特色的水资源利用的发展道路。