协同视角下生态文明审计体系创新研究

时间：2024-05-25

□郑虹，刘儒

（西安交通大学马克思主义学院，陕西西安 719315）

1 协同视角下生态文明审计体系的创新内容

构建生态文明审计体系是落实绿色生态发展理念，对生态资源开发利用及生态保护状况进行全面审计、监督的现实要求。“十四五”期间，为加快绿色生态发展，助力“美丽中国”建设，需要以生态环境保护和生态文明制度建设为依托，充分发挥审计监督优势，对生态文明领域的政策落实状况、资源利用、资金使用绩效及生态项目建设进行重点审计，不断拓宽生态文明审计空间，全面助力生态文明建设。

1.1 生态资源节约利用状况的具体审计

在建设生态文明进程中，为更好地发挥审计监督、审计服务与审计监察等优势，需要以全面协同为导向，建立基于绿色环保、低碳发展为目标的生态文明审计体系，重点做好资源消耗、生态效益等审计评价工作，为建设绿色中国搭建良好屏障。一是对水源、水质及水污染防治状况进行综合审计，对可能造成水污染的影响因素进行深度调查与综合研判，充分保护自然水源、水质。二是组织开展土壤污染防治专项审计工作，严格把控土壤污染风险。以严控土壤污染、确保土壤生态安全为目标，重点跟踪土壤污染防治政策的具体执行、项目建设及资金使用状况，详细汇总、梳理土壤污染的问题根源，探索形成更有效、更完善的土壤污染防治机制，保障土壤的绿色生态。三是重点审查自然资源利用、开发的实际状况，通过对传统产业生态升级、生态环境承载状况进行综合审计，持续监督生态资源的开发、利用状况，有序推进自然资源利用与产业经济协同发展[1]。

1.2 生态文明建设领域的资金审计

资金是推动生态文明有序建设的关键资源，也是影响和决定生态文明建设成效的重要基础。在创新生态文明审计体系进程中，要以相关资金的使用状况、使用效益进行综合评价。一是对生态文明建设资金的合法性进行重点审计。对相关资金的来源途径、征缴方式和收缴程序进行重点审查，为生态文明建设提供有力支持。二是对生态文明建设资金的管理状况进行审计。对资金预算、申报、分配和拨付状况进行审计监督，规避资金预算风险，确保资金拨付、管理的合理性，充分保障生态文明建设领域的资金需求。三是对生态文明建设资金的使用效益进行综合审计。通过构建以生态效益、社会效益为重点，以生态环境治理效果为导向的审计机制，确保相关资金充分应用于改善生态环境的相关需求中[2]。

1.3 生态文明建设领域的制度审计

制度是保障生态文明稳定建设的重要资源，也是实现生态文明建设目标的重要准则。在全面助力生态文明建设进程中，要以政策制度追踪审计为导向，积极弥补生态文明制度存在的问题，驱动主要责任人及机构积极履行生态环境保护职责。一方面，要对生态文明制度方案、政策的具体实施情况、实施效果进行综合审计，不断优化政策和制度方案，确保生态文明建设取得理想成效。对生态文明领域的政策制度实施状况进行持续跟踪监督，科学、客观评价政策执行状况，针对其中不合理、不完善的政策制度，通过剖析问题根源，采取针对性的整改策略，持续完善制度方案。另一方面，要对生态文明责任履行状况进行持续监督、评价，重点考察相关部门及责任人的履责状况，构建审计问责与整改跟踪相融合的制度体系，为生态文明建设提供有力保障[3]。

1.4 生态文明项目的综合审计

生态文明建设通常涉及重大环保、污染治理和生态工程项目，对相关项目的规划机制、项目管理及实施效果进行持续追踪与综合评价，有效服务生态文明建设。一是对生态文明项目立项、招投标及项目编制预算的合理性进行综合审计，确保项目科学立项、合法合规推进。二是重点对项目资金的使用状况进行审计，通过对项目建设的资金支出、成本核算等进行审计，进一步确保资金得到充分应用。三是对项目建设效果进行综合评价，通过对项目效益进行整体评估，及时研判并分析项目存在问题，提出专业性、针对性的审计建议，并完善整改机制，全面提升生态文明建设质量[4]。

2 协同视角下生态文明审计体系的创新要求

做好生态文明审计工作，需要以协同思维为基础，强化生态文明意识，协同企业、社会大众等多方主体共同参与生态环境治理，通过制定整体审计、一体治理的生态文明审计方案，使保护生态、绿色发展成为大众的自觉行动[5]。

2.1 明确职能定位，积极推进“全责任审计”模式

对生态文明进行审计是以审计监督优势为基础，对生态文明建设进行全面监督、全覆盖的审计活动，通过以绿色生态理念为指引，积极统筹多方力量共同参与生态文明建设，更好地发挥审计在预防风险、揭示问题和职责监督等领域的职能优势，以实现“美丽中国”建设。此外，以协同视角为基础，开展生态文明审计工作，需要以“全责任审计”模式为重点，合理设置经济责任审计与生态文明审计的融合界限，在不重复审计的前提下，分别出具审计报告，实现全面协同审计的理想成效[6]。

2.2 明确审计内容，充分践行“生态文明”审计观

生态文明内涵丰富、覆盖面广，在构建生态文明审计体系时，要明确审计内容，践行正确的审计观，更好地服务生态文明建设。一是要依据生态文明体系的具体内容、具体领域分别制定针对性强的审计准则，加强生态文明领域的审计规律研究，以整体、系统的思维集中统筹生态文明审计工作。二是要将人与自然和谐共生作为生态文明审计的目标导向。将生态文明审计与环境治理有机融合，注重做好审计结果的整改监督工作，更好地满足大众对生态环境治理的期待。

2.3 整合审计力量，积极构建“全面协同”审计体系

生态文明审计覆盖面广、审计情况复杂，在具体推进生态文明审计过程中，需要借助社会审计、第三方审计服务等途径，以全面协同服务生态文明审计工作。一方面，要加强地域及行业协作，以生态环境治理、生态文明建设为导向，积极引入联合审计、协同审计等模式，推动不同地域、行业展开生态环境治理协作，有效解决生态治理问题。另一方面，要在明确审计、生态环保等机构职责的前提下，探索多部门协作治理机制。探索审计、生态环境、自然资源及财政等部门协同的长效审计机制，确保审计结果得到充分利用[7]。

3 协同视角下生态文明审计的创新策略

创新审计体系是推动生态文明建设的关键基础，也是发挥审计监督职能，促进社会绿色发展的重要举措。面对治理体系现代化建设的时代任务，要以生态文明审计工作为切入点，集中整合生态文明建设的核心力量，构建全面协同、多方协作的生态治理格局，提升生态环境治理效能[8]。

3.1 治理协同，标本兼治：建设生态文明审计与环境治理协同机制

以全面协同理念为基础，创新生态文明审计体系，是将绿色发展理念融入“源头预防—过程监督—结果反馈”等全过程的重要实践。为实现生态文明审计的理想价值，需要构建标本兼治、及时反馈的协同治理机制，推动审计部门与生态环境、市场监管等部门协同治理生态。一是要正确把握生态文明审计工作的基本特征与内在规律，加强与专业机构的协作力度，充分把握生态环境审计的自然属性、专业性等要求，全面提高生态文明审计活动的客观性与专业度。二是要从审计视角提出专业整改建议。采用审计专报的方式将生态文明审计结果及时通报给相关部门，并做好审计问题整改情况的跟踪监督工作，实现从审计发现生态问题到督促生态治理的理想效果。三是积极推动生态文明审计结果公开化，充分利用社会舆论，营造全社会关注、问责及警示的理想效果。通过引导多元主体共同参与环境治理监督，及时整改生态问题，全面提升审计与治理的协同成效[9]。

3.2 职责协同，监督升级：构建生态文明治理与审计监督协同大格局

政府是统筹生态文明审计体系建设的核心力量，要在充分利用政府资源的前提下，细化考核制度、组织开展常态化的生态文明审计工作，压实领导干部维护、建设生态文明的责任，真正落实生态文明治理的新使命。一是要充分发挥审计监督的职能优势，将生态环境保护的责任进行细化、具体化，构建“细化职责—职能赋权—审计监督—结论整改—问题追责”完整的治理链，推进生态文明审计体系逐渐规范化、程序化，使生态环境保护责任真正落到实处。二是要以科学、量化数据标准为依据，设置包含生态效益、资源消耗等指标，并将生态文明绩效的审计结果作为干部工作考核、评价的重要依据，以严密、完善的审计体系为保护生态环境“护蓝增绿”。三是编制自然资源资产负债表，设置具体考核指标，构建领导干部任中审计与离任审计有机融合的审计体系。通过重点揭示自然资源利用、生态环境保护过程中存在的风险隐患，健全生态文明审计的常态化机制，积极探索自然生态保护的全新格局。在建立离任审计指标体系时，要针对不同地区功能定位、资源禀赋，依据水资源、土地资源等具体分类，构建生态文明审计指标库，在提高审计针对性的同时，扩大审计覆盖面，确保审计结论的完整度[10]。

3.3 智慧协同，效能升级：构建生态文明治理与智慧审计协同新形态

生态文明审计涉及土壤、空气、水源和自然资源等审计，对其进行全面、系统审计的难度较大，为精准识别生态环境存在的问题，需要充分发挥智慧技术优势，积极探索新的智慧化生态文明审计模式。一是将科技手段充分融入审计过程，全面提升审计效能。在生态文明建设不断推进的背景下，生态文明审计逐渐从传统、单一的环境审计升级为包含自然资源利用、政策实施、资金使用及项目建设等多领域覆盖的完整审计体系，为全面整合审计资源，提高审计效果，需要依托审计数据平台，发挥智慧数据优势，集中收集并整理水、土壤、空气等自然资源数据，及时追踪、收录自然生态的具体变化状况，全面提升审计工作效能。二是在开展生态文明审计过程中，应建立科学、智能化的生态大数据诊断系统，借助大数据技术优势，获取生态资源的变化状况，通过分析水、空气及土壤等生态环境变化状况，具体评价相关干部生态环境治理职责的履行状况，妥善解决生态环境审计项目分散、审计过程复杂等现实问题。三是将智慧系统融入生态文明审计体系，使生态环境监管、自然资源保护有机融入智慧审计系统，实现实时监管、智慧分析的理想成效。构建生态审计数据库，优化审计模式，充分保障生态文明审计的精准度与效率，实现生态环境审计的持续监督、过程监管和全面覆盖[11]。

3.4 全面协同，制度升级：筑牢生态文明审计体系发展的制度保障

生态文明审计具有专业度高、涉及面广泛等特点，为实现理想的审计效果，要以常态化的审计协同机制为保障，建立审计联席会议机制，共享生态文明审计信息、协商判断生态文明责任，确保生态文明审计工作有序开展。一是不断优化制度体系，为生态文明建设提供制度保障。面对生态文明建设制度化建立相对滞后的客观现实，充分利用审计监督工作优势，及时跟踪生态文明领域相关政策、制度的实施状况，修改和优化不符合实际的规定、制度，对经过实践检验后较成熟的措施、经验及政策通过法定程序进行规范化处理，持续提升生态环境治理效能。二是要以规范制度为基础，依据生态文明建设的具体目标，明确细化审计对象、内容，通过确定审计结果的评价标准、反馈机制，使统筹审计工作有序开展。三是牢固树立绿色生态发展理念，全面创新生态文明审计体系。将生态环境风险治理纳入审计监督体系，构建系统化、多层次和全方位的生态文明审计机制，充分防范、化解各类生态危机引发的社会风险[12]。