农村宅基地使用权流转问题探索

□徐轶博

（河南农业大学文法学院 河南 郑州 450046）

随着中国城乡一体化发展进程逐渐加快，对农村宅基地使用权流转问题的重视愈发突出。农村宅基地使用权制度的完善，对保障广大农民权利及提升农村总体经济发展水平等产生重要影响。大部分农民对有关土地和宅基地所有权的法律缺乏认知，同时缺乏必要的维权意识，导致因宅基地使用权流转而引发的民事纠纷屡见不鲜。

因此，在农村宅基地使用权流转中，需要在全面认识问题的基础上，完善相关法律，逐步探索出宅基地使用权流转的有效路径，进一步提高对农民土地权益的保护。

1 新一轮农村土地制度改革过程中考虑的因素

1.1 改革宅基地使用权制度的基本出发点

中国是一个传统的农业大国，土地是农业生产最重要的物质基础与生产资料。土地的稳定性对社会发展和经济平稳运行起着重要作用[1]。

随着城市发展不断加快，人多地少、建设用地不断扩张等问题逐渐凸显，严重影响了中国农村建设与发展的效率。基于农村土地改革制度的宅基地使用权制度改革，不但可以有效推动中国农村土地使用制度的创新与改革，而且让土地增加了过去缺乏的商品属性，可以更好地维护农民利益，促使中国土地管理快速走向市场化。

1.2 兼顾农村土地的资源属性和财产属性

从当前中国农村整体发展情况来看，产业结构、社会结构等因素的影响发生了持续的变革与发展，单一化结构的桎梏已经渐渐退出农村的历史舞台。新一轮土地制度改革将目光放在重视宅基地的资源属性和财产属性上，在维护农民根本利益中发挥了非常关键的作用[2]。

1.3 考虑宅基地审批程序的严谨性，保护耕地

由于农村宅基地审批管理松懈，导致户外环境中的公用厕所、废弃的禽畜圈舍、坍塌的破旧住房以及干扰乡村道路和公共设施建设的建筑等对农村土地造成严重浪费。新一轮土地改革制度必须着重考虑宅基地审批程序的严谨性，同时要保证在农村宅基地使用权实现自由流转后，单个农民转让自己名下的宅基地不会对农用耕地造成过大的侵害[3]。

2 土地改革制度下促进农村宅基地使用权流转的必要性

2.1 宅基地使用权流转是农民权益实现的根本要求

随着城乡经济水平发展，不管是农村宅基地，还是与城市相衔接的城郊宅基地，其对农民个人的保障功能相对于财产功能来说已大不如前。如果一味限制城郊区域的宅基地使用权流转，会对农民权益的发展产生一定的阻碍，同时对农民财产的保值增值情况产生影响。

在此种情况下，宅基地使用权流转应从农村实际发展规律入手，将农民个人的现实利益与诉求放在紧要位置。灵活转换宅基地使用权流转过程中的硬性规定，同时有效借助国家对乡村振兴的有力支持，适当放开部分使用权流转限制功能，帮助农民依法享有土地收益。

2.2 宅基地使用权流转是农民经济实现健康发展的必要路径

对于农民来说，依靠土地种植所得收入难以负担家庭正常生活开支。适度放活宅基地使用权交易，利用出租、转让、抵押等多种流转方式，实现宅基地高效入市流转，能够实现农民权益合理分配，增加财产性收入[4]。这是对农民最公平的制度改革导向，可以帮助农民更好地加入到经济发展建设中。

2.3 宅基地使用权流转是农民生存发展的现实需求

随着农村人口向城镇不断迁移，宅基地扮演起提供基本住房需求的角色，既能增加城郊农民财产性收入，又能让进城务工的农民有更多经济支持和住房保障。从这一点上来说，实现宅基地使用权流转，既可以满足农民的生活需要，也可以满足城郊区域新市民的住房需求。

3 土地改革制度下影响农村宅基地使用权流转的因素

3.1 流转无法可依，权益纠纷难解决

在当前中国宅基地使用权流转法律法规并不明确的情况下，不管是处于流转优势地位的出让者，还是处于劣势的受让者，都无法找到明确的法律参考依据，以实现自身用房需求和经济利益最大化。这势必给宅基地使用权流转的未来发展埋下众多隐患。

3.2 流转渠道不畅，宅基地价值难显化

由于传播条件的限制，宅基地供求双方的实质需求没有明确的双向交流，降低了宅基地使用权流转的效率和质量。同时，相比城市商品房交易市场，农村宅基地使用权流转面临农民流转规则意识不到位、宅基地产权权能不足、宅基地使用权流转行为不规范等困境。在价值显化、权益保障、受众范围等方面，宅基地使用权流转都不占优势，城郊宅基地出让及租赁价格都被限制在较低的价格标准之下[5]。

4 改善农村宅基地使用权流转的对策

4.1 健全农村宅基地使用权流转的法律制度

应对相关法律条文实施针对性分析，并进一步判断近郊、远郊农村的流转情况，明确农村宅基地使用权流转的相关要求与途径。不断健全农村宅基地使用权流转的法律制度，增强其操作性，保证农村宅基地使用权流转的综合效果[6]。

在实际管理过程中，可以与当地房产局建立网络互通。针对宅基地卖方主体，需对其身份实施细致性、严格性审查，增强操作性。可以构建相关问责制度，定期开展村集体会议，针对存在的问题进行分析，及时发现并解决问题。

农村宅基地购置的过程中，必须从各地发展实际情况和现实需要入手制定相关流转条例，从满足本地区大多数农民及外来人口流转意愿的角度，健全流转条例。在不转变使用途径的前提下，农民有权根据个人意愿转让宅基地，村集体不能实施强制干预。

对于城市近郊周边区域的农村宅基地使用权流转，需要明确所购买宅基地面积。在上述限制基础上，可以保证宅基地使用权流转出现利益纠纷时，处理问题有法可依。

4.2 保证宅基地使用权流转制度透明，促进农村宅基地使用权的有效利用

保证农村宅基地使用权流转制度透明，对当前农村建设与经济发展产生重要影响。

4.2.1 保证土地利用的透明性特点，强化宅基地使用权的审批制度

其一，需要加强执法管理的重视程度，注重土地执法队伍的建设，积极分析问题、查找问题，降低各类不良问题的影响。

其二，村集体经济组织需要坚持信息公开、透明的管理原则。参与流转的主体在发现问题后，应留存有效证据，通过群众监督平台进行合理反映。

其三，强化宅基地使用权的审批制度。对于宅基地违规、非法及隐形流转等问题，做到及时发现、及时采取措施，保护农村宅基地使用权的有效利用。

4.2.2 建立宅基地有偿性使用制度，发挥宅基地的流转价值

在宅基地退出机制方面，应坚持合理、合法的原则，通过有偿、无偿或享受政府补助等方式进行处理。对于有多户宅基地及农转非等农户，鼓励其退出宅基地，具体补偿额度可以由本村集体组织与宅基地退出人员相互协商加以明确。协商确定后，最终决定应在本村内进行公开声明。

一些地区的农村宅基地审批方案规定，村民可以选择给予一定的经费有偿使用，也可以选择有偿或无偿退出。

需要收取宅基地有偿使用费用的条件为：宅基地为一户一宅类型，宅基地所超出的面积就是需要交纳使用费用的部分；当宅基地存在多宅一户时，如多数人员选择退出，而不愿退出的人员应承担整座宅基地的有偿使用费用；如宅基地通过继承的方式将使用权转移给非本村集体经济组织成员，该宅基地的继承者需要交纳相应的使用费用。

政府应提供宅基地退出后的优惠政策，加大补偿力度，提高农民流转意愿。这有助于真正发挥宅基地的价值，可以对现代农村经济快速发展发挥重要的促进作用。

4.2.3 明确宅基地使用权的范围，挖掘宅基地的隐形价值

明确宅基地使用权的范围，通过健全宅基地法律法规体系，规范宅基地使用权流转市场有序发展。要做好对宅基地、自留地、自留山的使用权，宅基地范围内所有权，所有权变更登记，公共事业用地使用权等具体事项的管理。保证流转有法可依，保障纠纷处理有法可循，激发宅基地的隐形价值，为农民带来直接的财产性收入。

4.3 建立规范性农村宅基地使用权流转市场，促进市场发展趋于正轨

“农村宅基地使用权不能出租、出卖、抵押、入股或以其他形式非法转让”这一规定存在范围广、跨度大等履行困难，严重制约了农村经济的发展。相关职能部门要发挥主导和联动作用，建立规范性农村宅基地使用权流转市场，充分利用多种途径和新媒体，加强对农民的宣传和引导，让广大农民深刻认识到宅基地使用权流转的现实意义，引导农民积极、规范地投入到宅基地使用权流转进程中，使市场发展逐步走向正轨。

4.3.1 规范宅基地使用权流转程序

要从流转源头和流转主体抓起，对农村现有宅基地依照法律规定进行确权登记，明确权属并发放宅基地使用权证。

4.3.2 加强宅基地使用权流转宣传工作

其一，提升农民参与宅基地使用权流转的积极性，让广大农民认识到依法参与流转的重要性。

其二，保证参与过程的高效合规，帮助农民树立规则意识。

其三，让农民了解并学习最新的宅基地使用权流转规则，使农民既有保护自身合法收益的意识，又有认真履行应尽义务的正确认知。

4.3.3 优化社会保障制度

其一，宅基地流转后，土地用途不变。应根据集体经营性建设用地入市政策，开发利用闲置宅基地，为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障[7]。同时，对于农民个人在此过程中可能出现的财产收入受限问题，可以适当采取有针对性的补贴制度和保险机制，保证集体成员获得宅基地的财产性收益[8]。

其二，构建专业的宅基地抵押服务平台，更加科学合理地评估宅基地价值，合理分配应得收益。开展闲置宅基地改造，发展农业企业、新型农业经营主体等，打造特色乡村项目，对乡村民宿统一管理、统一经营，确保农民流转收益不受减损[9]。

5 结束语

之前我国对农村宅基地使用权流转的限制，是为了全面保护农民的个人权利，使其发挥一定的农村社会保障作用。当前农村宅基地管理中，要充分发挥政府的引导功能和强制执行力，健全农村宅基地使用权流转的法律制度，增强其操作性价值。应保证宅基地使用权流转制度透明，明确宅基地使用权的范围，建立规范性农村宅基地使用权流转市场，积极改善当前管理中存在的问题，满足农村经济与城市经济发展的需求，进一步缩小城乡之间的经济差异，为更高层次的产业发展提供土地资源支撑。