广西农用地土壤污染的现状及法律对策研究

□韦杨春，王 勇

（广西师范大学 广西 桂林 541000）

1 研究背景

土壤污染具有隐蔽性，在污染前期人们很难直观地发现。待污染累积到一定程度后，才能从土壤种植的作物或其他异常现象中察觉。配合数值测量分析，才能最终判断该片土壤的受污染程度以及对作物的危害程度。实践中，因为这种隐蔽性，发现土壤污染时，大多数情况下该片土壤已经受到较重的污染。随着社会经济的快速发展，我国工业、农业取得了巨大进步，随之而来的是大量有毒、有害废物堆放，再加上农业过肥、过药等，农用地土壤污染不断加重。

我国《土地管理法》中对农用地的范围作了明确规定，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。2014 年，原环境保护部和国土资源部联合发布的调查公报表明，我国土壤环境情况不容乐观，尤其是耕地质量较差，土壤点位超标率达到了19.4%，林地、草地的点位超标率达到或超过10%[1]。2015 年，中国地质调查局发布的耕地调查报告指出，我国耕地重金属中重度污染或超标的面积约232 万hm2，轻微、轻度污染或超标的面积约526.6 万hm2[2]。这表明，我国现阶段的农用地土壤污染防治工作仍然面临严峻考验。

土壤是人类生存发展所依靠的根本性物质基础。尤其是农用地关系着粮食安全问题，是关乎生存的大事。因此需要强化预防与治理，加快制定和完善相关法律制度，引导农民科学合理耕种，并且对污染物、污染源进行妥善处置。

2 广西农用地土壤污染现状

广西农用地面积占全区土地总面积的75.31%[3]，其中耕地面积占全区面积的1/5，拥有大量丰富、适宜栽种的土壤资源。广西虽然拥有广阔的农用土地，但是质量等别并不高，有一些更是受到了严重污染。农业生产中，农药、化肥、农用塑料薄膜等使用不当和工厂生产超标排污等，都是广西农用地受污染的原因。

此外，受到地貌、地质的影响，一些地区农用地土壤重金属基础数值本就较高，再加上农药、化肥等农用化学物品的不合理使用，附近工厂生产排污污染，固体废弃物堆积污染等，引发了较高比例的土壤重金属超标。

广西除了严格执行国家颁布的《环境保护法》《土壤污染防治法》《农业法》《农用地土壤环境管理办法（试行）》等法律法规外，也结合自身实际情况颁布了相应的法律法规。2016 年修订的《广西壮族自治区环境保护条例》第二十一条第三款明确了县以上农业部门应当对耕地土壤环境进行监测；对于轻度污染的地区采用农业技术、结构调整、治理与修复等措施；对于污染严重的地区，应当依法将其划定为特定农产品禁止生产区域。同年修订的《广西壮族自治区农业环境保护条例》第八条规定，农业部门须负责农业用地的监测，同时对一些会对农用地土壤造成污染的农用化学用品进行了一定限制或禁止；第十六条规定，严禁在农田倾倒、堆放固体废弃物。

3 广西农用地土壤污染防治存在的不足

3.1 相关立法欠缺

目前，广西乃至全国关于防治农用地土壤污染的法律法规仍不健全，没有达到实践的要求。《土壤污染防治法》2018 年才颁布，《广西壮族自治区土壤污染防治条例（草案）》（下称《草案》）在2020 年才征集公众意见，存在长时间的立法空白。广西相关法律法规多为原则性的概括性条款，未能得到足够细化，也并未建成统一健全的体系。

而且，《草案》中对农用地的相关规定大多是对上位法的复述，结合广西特殊情况作出的限制或禁止规定较少，在实践中较难就解决广西复杂农用地土壤污染问题给出明确指导，可操作性不强。只是单纯重复上位法，并没有针对解决特定地区的农用地土壤污染，可能会出现效率低下、资源浪费等问题，不符合环保理念，有时甚至适得其反。

另外，现行规定关于农用地土壤污染预防和控制管理体系、监测预警制度、修复治理制度、责任承担等方面的内容涉及较少，有待完善。

3.2 监管力度不够

生态环境部、自然资源部、农业农村部等均在不同时期对土壤环境进行过详查工作，但是由于各自重点不同，所用的标准亦存在一定差异。同时，有些数据可能涉密，沟通交流存在障碍，部门间信息更新共享不足，导致难以实现对农用地土壤状况形成联合统一、高效的监管。

目前，广西部分市县的环保部门并没有成立农用地土壤环境管理机构，缺乏掌握相关知识的专业人员。即使有能力配备了较为先进的监测设备，但缺少监测操作人员，阻碍了防治措施的有效实施。

此外，由于土壤污染的隐蔽性，对造成污染者的责任追究往往存在困难，在发现遭受污染时极有可能难以确定行为人。农用地土壤环境监管执法往往依靠项目推动，不具备连续性与长期性，导致监管不足、不到位，也使得责任追究更是困难重重。在责任主体不明时，污染治理最终落到政府承担。这不仅较大程度地增加了政府的负担，而且无法让污染者承担其应负的法律责任，可能会出现污染者污染—政府治理—污染者再污染的情况发生，造成农用地土壤污染的恶性循环。

3.3 制度衔接不紧密

农用地土壤污染防治并不是依靠单个部门或单一方式就能够完成的工作，需要多部门联合统一开展工作，才能保障制度得到落实、有实效。但是现在广西在这方面的相应配套制度并不完善，可操作性不强，没有统一的标准与行动作为基础，没有相应的人才与资金技术作为支撑。

一方面，创立健全专门的农用地污染防治解决机制必不可少；另一方面，相应配套制度也应当同时跟进，如资金、技术和管控制度等。现阶段农用地土壤修复、治理技术存在科技短板，缺乏成熟的技术，资金方面缺口也较大。而且由于治理周期长、收益不匹配等原因，大多数人都抱着“搭便车”的侥幸心态，不愿意将资金投入该领域促进社会资金流入以缓解财政压力的任务较难实现。

4 国外经验借鉴

4.1 美国

20 世纪30 年代横扫北美大陆的沙尘暴“黑色风暴事件”之后，美国逐渐开展针对土壤的立法保护。美国1935 年出台了《土壤保护法》，1981 年出台了《农地保护政策法》对农用地土壤进行专门保护[4]。《农地保护政策法》明确了由美国农业部门执行农地保护政策，并有权运用必要资源以保证国家农地保护政策施行。美国实行大农业部门监管模式，其农用地土壤污染防治职能由农业部和各州农业主管部门承担。该制度有利于形成从农产品产前到产后的全面监管，其中“产前”阶段就包括了农用地土壤污染防治。

此外，美国农业部可以灵活运用财政、税收等多种调整手段，为防治农用地污染提供了便利，这种高度一致的监管体制设置模式也极大地保证了监管效率的提升。为了监管执法的统一性与连贯性，在美国农业部内形成了一整套标准，用于特定地区土壤侵蚀管理、灌溉水管理、生产废物管理等。美国还制定了一些规则或技术规则，保障了制度的衔接与监管机制的有效运行。责任方面，1980 年出台的《综合环境反应、补偿和责任法》，确定了法律上的连带严格无限责任。后又制定了相关地区的评估标准，明确了污染责任人与非责任人之间的界限。美国日益繁荣的土壤修复市场，说明了其对土壤污染防治工作的重视与在该领域取得的成功。

4.2 日本

立法已经成为日本农用地土壤污染治理的重要方式之一。日本将《农业用地土壤污染防治法》（下称《污染防治法》）进行了细化，并辅以较为完善衔接制度的模式值得思考、借鉴。

日本面临的土壤污染问题相比其他国家更为严重，影响最为深远的是农用地受镉污染而引发的“痛痛病”和城市土地“六价铬”公害问题。日本以此为契机，于1970 年制定了《污染防治法》，明确了治理和修复方面的相关法律规定，主要内容包括农用地土壤污染对策地区指定制度、对策计划确定制度、特别地区指定制度、土地利用限制制度、调查监测制度等。

需要特别强调日本建立的调查和登记制度，这一制度明确规定了污染调查的主体、对象以及调查结果的处理和污染责任的承担方式，并在调查结束后需要根据“台账”制度的规定在登记簿上对所调查土地的实际情况进行分类登记。明晰的调查程序和科学的登记制度对保障农用地土壤污染修复和治理具有关键的作用。

日本为了保障《污染防治法》充分落实，出台了一系列配套指令和标准，如《土壤污染环境标准》《关于制定农用地土壤污染对策地域指定要件铜量的检定方法的省令》《制定农用地土地污染对策计划内容的省令》等，以指导各地执法工作[5]。

此外，一些法律也对土壤污染进行了补充性的规定，比如《肥料取缔法》《农药取缔法》等[6]。随着法律法规不断制定和修正，如今日本具备了较为完善、健全的土壤污染防治法律体系。围绕《环境基本法》的总体性规定，核心内容包括农用地土壤污染和城市土地污染的预防和治理，以及土壤污染环境标准的制定等[7]。

土地拥有“自我修复”能力，但经济发展制造了过量的污染元素，远超土地的承载上限，使居民的生命安全遭受严重威胁。应认识到国外“先污染后修复”的道路是行不通的，土壤污染需要提前预防和长期监测，更需要完善的法律制度来保障。通过对美国、日本相关制度的研究，可以参考先进的立法经验并运用到广西实践中。

5 广西农用地土壤污染防治法律制度完善建议

5.1 加快相关立法

2015 年，***总书记提出，耕地是最为宝贵的资源，需要实行最为严格的保护制度[8]。但是就目前情况来看，我国农用地土壤污染仍较为严重，中央和地方政府没有正式出台专门的法律制度对此进行调整管控，急需予以足够的重视，并设置专章进行规定。为了达到《土壤污染防治法》中保护和治理的目的，广西政府应从区内农用地土壤污染的实际情况出发，制定具有针对性的实施细则，加快出台《广西农业用地土壤污染防治实施条例》，并在此基础上需要再进一步细化，制订出重要制度的实施方案，比如《广西农业用地土壤污染环境标准》《广西农业用地土壤污染调查实施办法》《广西农业用地土壤污染登记条例》等。尽可能将地方条例的内容具体化，这样才能在实施时有明确的指导与标准，提高实用性与效率。这样的立法层次和范围能够加强广西下辖各级政府部门执法的可操作性，充分发挥法律的实际效用。

5.2 完善监管制度

调查和登记是科学有效监管的前提。广西在制定本区农业用地土壤污染监管制度时，应重点研究制定农用地土壤污染调查制度和分类登记制度。除此之外，还需要明确监督管理的主体，以及各主体的等级和分工。广西农用地土壤污染的防治工作应在生态环境厅的统一领导下进行，各级环保部门作为主要的监管主体，其他有关部门如农业农村厅、林业和草原局等应在其职责范围内积极配合主体部门开展土壤污染防治工作[9-12]。

加强农用地土壤环境监测，不仅要基于土壤环境监测的规律，同时要考虑保障农产品质量。应当借鉴食品安全的监测规定，改变通过项目带动监测的模式，探索建立日常监测制度。及时监测、分析数据，有助于适时调整防治措施[13-14]。

此外，加强监督管理，有助于及时发现污染、找到污染者，使行为人承担其应该承担的法律责任。而且可以考虑适当加大惩罚力度，从而从源头上遏制土壤污染行为[15-16]。

5.3 健全衔接制度

衔接制度作为基本制度的一种补充，可以帮助保障农用地土壤污染防治工作的有效落实。主要的衔接制度包括标准体系、基金管理、技术支持等[17-18]。建立一个含有区内地域分布土壤分类、针对不同地区土壤利用方式的标准体系，尽可能涵盖各类重金属元素、苯系物等污染物指标，为农用地土壤污染治理工作开展提供基础，这也有利于统筹各相关职能部门实施防治措施。

农用地土壤污染治理难度大、资金消耗大，需要广西加快制定《广西农业用地土壤污染基金管理办法》，开拓多样化、多方位的资金渠道来支持地方开展土壤修复和治理，比如推动成立更多的环境公益团体，鼓励土地使用者加强对土壤的保护等。在实践中，土壤污染的监测需要专业的机构操作，对已污染且有修复价值的农用地修复过程中也需要专业的设备。这些都需要政府给予相应的技术支持。