大理环洱海区域乡村治理的主体分析

时间：2024-05-25

□张继梅

（大理大学云南大理 671003）

1 问题的提出

乡村治则百姓安，乡村稳则国家稳。在乡村治理中，要想解决由谁治理的问题，就需要厘清治理主体及其责任，并在这个基础上以乡村治理主体为切入点，解决好乡村建设和发展过程中遇到的各种问题[1]。徐勇（2013）[2]在对乡村治理主体与国家政权的链接程度进行研究时，明确划分了治理主体应履行的职责，分析各治理主体之间的权利关系，把乡村治理主体分为了国家政权组织、形式众多的民间组织以及半官半民组织3 个类别。陈晓莉（2012）[3]认为，在社会发展的过程当中，乡村治理模式变得越来越成熟，治理主体不断变化，最终实现多方主体并存、共同治理的局面。曹立前等（2016）[4]认为，当前农村治理模式已经实现了由传统型向新型的转变。

在这个过程中，随着组织参与程度提高，开始形成了多元主体的形式。由此可见，乡村治理主体也在随着农村社会的发展而不断变化，这一变化仍然在持续，是一个动态发展的过程，充分体现了“多元共治”的理念[5]。在这样的背景下，如何理顺区域治理的关系？不同治理主体如何在乡村治理中发挥作用？各治理主体如何在乡村治理中强化乡村秩序？大理环洱海区域的乡村治理无疑提供了鲜活的个案。

环洱海区域不仅是一个自然空间，更是一个社会发展区域。从自然空间讲，大理环洱海区域是以洱海为基点，大致以洱海湖区的地面流域面积为基础；从社会发展的角度看，大理环洱海区域以洱海为中心，包括满江、下关、太和3 个街道以及大理、银桥、湾桥、喜洲、上关、双廊、挖色、海东8 个乡镇，是白族人民的世居地、白族文化文明的源起地、多民族世居地、民族文化汇集地及滇西北经济开发示范区。

依托洱海流域便捷的交通条件、资源禀赋优势及大理市的政治、经济、文化中心等独特区位优势，环洱海区域成为大理白族自治州实施乡村振兴战略的前沿阵地。

2 环洱海区域制度性乡村治理主体

制度性治理主体是从政权本位视角进行分析，在当前乡村政治运行发展的制度和法律框架下，该理念被纳入体制设计内部。

2.1 环洱海区域各乡镇政府

乡镇政府是国家行政管理的基本构成单位，同时也可以看作是国家与乡村社会之间的重要连接点。国家政策实施和方针落实大多通过乡镇政府进行，因此乡镇政府在乡村治理中发挥的作用不容忽视。在环洱海区域的乡村治理中，满江、下关、太和3 个街道以及大理、银桥、湾桥、喜洲、上关、双廊、挖色、海东8 个乡镇的政府发挥了主导作用。

2.2 环洱海区域各村民自治委员会

在乡村治理中，村民自治委员会具有政治、经济、社会“三合一”的综合性质[6]。在乡镇政府与村民委员会的关系中，按照相关规定，各地区乡镇政府要对村民自治委员会的工作提供大力支持和必要引导，但是对于自治范围内的事务不得进行干涉。

2.3 环洱海区域各村基层党委会

根据规定，村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心，应在各项工作中充分发挥领导作用。在环洱海区域，村党支部是乡村治理的主体。在部分区域，村党支部还是领导所有事务的核心组织，无论是政治、经济事务还是日常村务，都要经过党委会的批准，同时受党委会的管理[7]。

2.4 环洱海区域各村民代表会

根据《中华人民共和国村委会组织法》的规定，对于村民数量比较多或者村民居住比较分散的村庄，可以在治理的过程中推选村民代表，村民代表可以在村民委员会的支持下组织村民开会，参与各项授权事项的讨论。近年来，环洱海区域也实行了这种治理方式，村民自治的作用得到了充分发挥，尤其是决策、管理以及监督这3 个职能的特点逐渐体现出来。村民代表可以更好地将村民与村干部连接在一起，以便沟通信息和协商事务。

表1 环洱海区域各乡镇（街道）及辖区一览表

3 环洱海区域非制度性乡村治理主体

非制度性治理主体指的是基于社会本位视角，影响乡村治理的重要因子。这些重要影响因子虽然尚未被纳入制度体系中，却是制度运行过程中衍生出来的。通过对乡村社会运行情况进行调研发现，当前主要的非制度性主体因子有农民组织、市场企业和宗族等。当前，非制度性乡村治理主体主要包括农民组织和市场企业，这在环洱海区域得到了充分体现。

3.1 环洱海区域各种农民专业合作社

农民专业合作社能够促进不同利益主体之间的对接，近年来已经成为乡村治理的主体[8]。其特点是具有较强的群众基础，因此感召力和经济创造力是其他治理主体不可比拟的[9]。

案例1：大理市金梭岛渔民旅游产业专业合作社。

大理市金梭岛是洱海最大的岛屿，位于洱海的东南部。金梭岛村隶属于海东镇，总人口1 480 人，村民世代以捕鱼为生，是一个典型的渔业行政村。2012 年，当地成立了全国首家渔民旅游产业专业合作社。

在乡村治理实践中，金梭岛村积极探索“两污”治理及技术创新机制，建立了一套科学、合理、完整的“横向到边，纵向到底”的网格化管理“两污”治理工作机制，不断完善生活垃圾及污水处理设施，率先走出了一条因地制宜的村落“两污”治理科学化道路。建立健全“三清洁”工作机制，建立了党总支包村、党支部包片、党员包巷、村民四包、企业主体、队伍清运、纵横监管的长效机制。通过市场化运作，将环卫保洁和生活垃圾集中清运工作交由大理市金梭岛渔民旅游产业专业合作社负责，成立由污水管理员、水面保洁员、垃圾收集员、垃圾清运员为主体的垃圾收集清运队伍。积极筹措和争取政府资金支持，加强环保基础设施建设，筹措144 万元资金，打造“洱海保洁号”生活垃圾清运船。投入2 000 多万元资金，增铺污水收集主管网4 603 m，升级1 座原污水处理设施，新建2 座污水处理设施并配套3 套中水回用系统，建成后日处理量超过500 m3，满足了中长期发展需求。通过“一事一议”出台行业环保收费，实施人畜饮水智能化建设，探索供水排污一次性收费试点工作，多方筹措资金，确保环保设施正常运行。针对无耕地面积、产业单一的实际情况，金梭岛村树立“生态文明为本，历史文化为魂，富规划建特色，生存立于生态，向环保要效益”的发展观念，确定“以渔为本立根基，以旅活村致富路，文化兴岛树品牌”的发展思路，大力发展旅游业，走合作化发展道路，从根本上解决渔民生产生活等实际问题[10]。

3.2 环洱海区域市场企业

企业在乡村治理中发挥了重要作用，可以实现与乡村特色资源之间的互补[11-12]。目前，市场企业已经在环洱海区域展现出了明显的优越性。

案例2：大理旅游古镇开发有限公司。

大理旅游古镇开发有限公司是喜洲村乡村治理过程中重要的非制度性主体，成立于2006 年。该公司成立之后，实施了合理投资，参与了当地很多项目的保护与开发，在获得经济效益的同时，为地区经济和文化发展作出了重要贡献。例如该公司参与了喜洲大丽路西入口片区的环境整治，为周围的居民营造了良好的生活环境；还参与建设了文化旅游商业街，促进了当地经济的发展。除此之外，大理旅游古镇开发有限公司还对当地“四合五天井”等传统民居院落进行了保护，实现了传统建筑的现代化发展。

3.3 环洱海区域宗族因素

有学者提出了乡村治理中出现的“宗族复兴”问题，并从多个角度对其进行了研究。肖唐镖（2008）[13]通过对江西、山西等地进行大量调研后发现，宗族在乡村治理中的角色特征已经由传统社会中的“正式治理者”演变为“非正式影响者”，从体制内转到了体制外，但是宗族因素在国家宏观环境与体制环境的大框架中仍然对乡村治理的许多环节产生了重要的影响。

以周城为例，周城发展历史悠久，唐宋时期是“河蛮”的重要聚居地，明清以降，大量汉族移民移居周城，逐渐融入到了当地白族先民的文化中，最终形成了今天周城的13 姓，即杨、张、段、董、李、苏、桂、倪、陈、赵、何、周、费。其中，杨、张、段、董是村中的大姓。在以往，宗族是治理乡村的主导力量。20 世纪50 年代，宗族势力削弱，宗族活动绝迹，改革开放之后宗族开始复兴。在这个过程中，周城的宗族通常只是一个维护宗族内部稳定和族里关系，宏扬传统文化习俗的共同体，没有表现出一族或几族独霸、掌控村治的局面。《云南大理周城志稿》中记载，周城宗姓观念比较淡薄，主要表现在以下方面。

一是宗族间几乎没有发生过争议、矛盾、械斗。二是从未出现过一个或几个大姓把持村社政权并长期号令其他小姓的情况。1949 年以前，村中的保长以一年为一届，很少有连任的情况。只要是有文化、有威信的人员，无论大姓还是小姓，皆可入选保长。1949 年以后，人们的宗族观念更加淡薄。实行联产承包制后，宗族观念有所恢复，但并不是排斥其他姓氏的宗族，主要体现为在宗族内部劳动中进行各种互助合作。

在周城宗族的发展变迁历程中，宗族的地位和作用几乎都体现在文化表达上，人们通过宗族，在婚丧嫁娶、祭祀活动、人生礼仪等方面维系着各宗族内部族人之间的感情及认同，保持着共有的传统文化和心理素质，形成了稳定的共同体。在长期的交往过程中，由于生产生活的需要,宗族与宗族之间又结成了强大、和谐的宗族网络,每个人在网络中自觉遵守潜在的规则，最终形成了一个和谐、稳定的乡村社会。