农村集体土地入市的若干思考

时间：2024-05-25

□李唯兰

（漳平市土地收购储备中心福建漳平 364400）

十八届三中全会通过全面深化改革相关的法律条例，并以此为基础提出相关建议。国家建设城市和乡村相统一的工业农业建设用地市场，在城市规划和用途合理的前提下进行综合管理和监督，同时在土地建设过程中，允许农村土地中具备集体经营性质的建设用地通过转让、出租以及资金入股等方式入市。这是一项涉及面广、影响深远的建设用地体制改革。国家有关部委随即分别出台相关意见和制度，在33个试点地区开展改革，积累了许多宝贵的经验，试点成果在2019年新修订的《中华人民共和国土地管理法》中得到了体现。

1 农村集体土地入市现状分析

33个试点地区的工作实践表明，各地政府、农村集体和村民对农村集体土地入市持积极态度。在2019年修订的相关条例明确消除了具备集体性质的农村建设土地入市的法律阻碍。就当前农村集体土地入市的实际情况而言，依旧存在着一些问题，在很多方面存在不足之处。

1.1 监管体系不够严谨

相关条例明确规定，对于合法、合规并且具备集体性质的建设用地，土地拥有者可以依靠转让、租赁等模式与个人或者组织进行等价交换，这样操作一定程度上改革了传统模式下农村土地想要进入市场就必须变为国有的相关问题，可以直接增加农民的经济收入。但是这种土地入市由哪一级政府管理，是否需要经过审批，审批的内容是什么，这些问题有待进一步明确。从运行机制来看，缺乏相应的市场交易规则和平台来保证村集体和农民的利益。

1.2 产权不够清晰

从法律上说，具备集体性质的农村土地所有权的主要拥有者是农民，而非农村集体经济组织和部门。因此，当具备集体资质的建设性土地想要入市时，必须经过村民代表举行会议，并且会议过程中至少需要2/3以上的村民和成员同意才能正常开展入市项目。但是现实中，农村集体土地的产权界定不清晰，农村土地拥有权在名义上虽然由农民所有，但是其实际所有权是由集体经济组织和部门拥有，所有权应具有的占有、使用、收益、处分权能不完整。特别是农村土地规划受行政干预比较严重，农民难以成为市场交易的主体，农民的权利和主体地位得不到保障。

1.3 利益分配存在冲突

从现行地方财政收入情况看，土地出让收入是地方财政的重要组成部分。农村集体经营性建设用地入市，将会提高政府征地成本，直接增加土地供应量，对现有国有土地市场造成的一定冲击。因此，需要完善利益调节机制，解决集体经营性建设用地入市收益的分配问题，包括集体土地所有者和各级政府之间的分配关系问题、集体成员之间的分配关系问题等。

1.4 基础工作滞后

要想有效保证农村集体土地入市项目开展，需要明确农村具备集体性质的土地。完善产权的相关制度，其核心关键是在当地的土地交易市场和社会服务结构下建立统一管理体系。完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。这一机制涉及多部门协调完善，需要由政府抓紧建立完善[1]。

1.5 耕地保护存在隐患

试点地区实践表明，各级政府、农村集体和村民对农村集体土地入市较为积极。农村集体土地入市全面推开后，可能带来地方政府新一轮用地高峰，对耕地保护造成冲击。当前补充耕地和高标准农田建设进度缓慢，占地补地还未找到有效的解决办法。农村集体土地入市后，这个问题将更加突出。

2 完善农村集体土地入市的建议

2.1 完善法律法规

要适应农村集体土地入市的新变化，在完善土地管理条例的同时，改革城市土地管理相关法律和法规，并在此基础上明确土地税务、房地产税务的征收、开发等相关法律，进一步制订土地市场的运作模式，推动相关财政制度改善，改革土地相关的税务分散制度和支付制度。应做好宏观调控，对土地供应总量进行科学计划，不断完善城乡统一的地产市场，积极引导土地市场在健康的道路上前进。

2.2 明确权属主体

当前我国各项法律都在逐渐完善。在实际工作过程中，应明确集体土地所有权的权属主体，充分发挥相关部门的职能作用，强化监管，促进绿色发展[2]。

在土地的一级市场上，农村土地主要的所属主体是集体模式下，具有经济属性的村民组织或村民代表大会；如果农村土地模式是土地相关合作社，则是股东大会。在土地的处理建议和模式上，只有拥有权利的村民或股东，才能决定集体土地是否入市流转。要尽量避免出现两种现象：一是乡镇政府以加强监管的名义，用行政权力干预村集体的决策，以免乡镇政府在集体土地入市中获得过多的利益；二是村两委以加强管理的名义，用村委会的决定取代村民大会的表决，最终出现村支书和相关管理组织等少数人为了自身利益，将土地随意出租或者转让。

在土地的二级市场上，农村集体性质的土地最终拥有者是主权人或宅基地继承且合法使用者，同时其主要的权利仅是出租或者转让其合法的建设用地，并不能利用自身拥有者的身份私自进行土地使用权或宅基地使用权的分配或者转让，同样不能把土地承包权益当作使用权进行土地出租或转让。

2.3 建立有机的城乡统一地产市场

农村土地拥有权和产权进行交易时，主要流程应该与国有土地交易模式相同。在转让和租赁模式下，应该使用多元化模式，即租赁、转让、拍卖、招标、入股以及经济联营等方式。主要交易方式的选择应该按照交易双方各自的意愿达成一致，不应仅局限于法律允许的传统模式，比如经济入股或入伙联营两种方式。同时在交易范围上，政府不应强行规定固定的交易模式，只要按照法律规定进行租赁、转让，双方签定合同文本遵守法律规定要求即可。

对于农村土地的非法流转问题，不能仅仅依靠严厉打击，需要建立有机的城乡统一地产市场，以法律手段作为辅助，规范市场秩序。在实际工作中，政府应加强法律法规的宣传培训，帮助农民群众正确理解土地违法行为的处理结果，从根本上减少对违法建筑拆除的对立情绪。在处理问题时，相关工作人员必须严格依法行政，严格贯彻执行自然资源相关法律法规，减少自然资源矛盾纠纷。对于征地补偿的问题严格把关，在处理时一定要合理合法，从根本上扭转自然资源信访诉讼工作的被动局面。

2.4 完善基础信息工作

新的土地管理法条例十分明确地规定了3类用地模式，这3类用地主要通过土地利用总体规划和城乡规划确定，其规模和空间布局由当地政府和村集体统筹安排和调整确定。因此，在农村集体土地入市工作中，政府应首先明确哪些是经营性用地，避免不必要的经济纠纷，让村民在改革中受益[3-5]。

在实际开展的过程中，首先要做好国土调查工作，仔细、全面、认真、负责地把握具备高精准性和高准确性的土地基础信息，并进行全面的土地结构调查、土壤成本检测以及土地用地统计等相关活动，以满足当前社会发展和国土管理的需要。在土地使用权证件管理和监督过程中，不仅要尊重土地历史、承认现实社会发展，还要根据相关法律要求和经济社会发展的需要，做好土地利用总体规划和城乡规划，明确农村集体建设用地的规模和空间布局。相关部门要利用现代信息技术，建立自助查询系统，利用网络方便农民进行登记、交易等业务，实现信息资源共享、政务公开[6-7]。

面对土地经济纠纷，相关部门要按照法律要求进行调查，按照法律程序进行审查，并把处理方案形成书面报告，公开、公正处理业务。重大事项要鼓励广大人民群众积极参与并行使参与权，杜绝“暗箱操作”[8]。