论乡镇教育财政资金扶持模式改进的新途径

□吕向一

（大连财经学院 辽宁 大连 116600）

1 教育财政资金扶持模式发展历程

我国教育资金扶持主要经历了3个阶段。第一个阶段是教育资金预算阶段，第二个阶段是综合核定与补助阶段，第三个阶段是支出预算与项目预算综合比较阶段[1]。

1.1 资金预算阶段

1949年以来，我国教育方面经过了很多波折。起初，我国教育基本按照教育基金预算模式发展，中央财政扶持下的基础教育经费主要是根据前年费用份额为基本标准，然后再规定下一年的教育预算规模。这种资金分配方式非常简单，容易操作，但是仅能保证当时教育人员的工资开支。当时我国基础教育的教师队伍人员配置比较少，结构组成也比较简单，这种模式有利于政府对基础教育进行集中的财务管理。但同时这种模式是以过往的资金预算为标准，存在很多不足。例如缺乏公正及相对透明的约束机制，会使很多学校资金缺口加大，因为基础教育运作成本越来越高，要求也越来越多，但是从国家财政获得的经费支持相对比较少，长此以往不利于学校控制成本，导致经费使用效率低下[2]。

1.2 综合定额与补助模式

2000年左右，我国开始施行的是学校财务管理改革，将基础教育的资本财政管理分为定额管理和专项补助两个方面。该模式主要是迎合市场经济的发展，也符合经济规律，提高了基础教育的社会效益与经济效益，是不断补充资本缺口的机制，是对教育经费进行改革和定格的模式。该模式下，主要由财务部和教育部根据教育经费的定额标准对基础教育进行各类层次划分，包含教职工的工资、学生助学贷款、行政费用以及基础设施费用等，导致发放额度存在不同。原来的统一预算方式改为综合分类进行定额补助、补助拨款，根据学校及发展状况，由财务部门核实，给予不同的教育部门专项的经费补助，包括学校专家经费补助、退休职工经费补助以及一些科研项目设备补助[3]。

1.3 支出预算与项目预算模式

支出预算与项目预算模式是根据各院校上一年的预算结合项目预算的方式拨付经费。上一年预算可以反映出基础教育当前的资本运行整体情况。这种模式更细化了拨款资助的具体范围，改变了原有模式当中的随意性，更加体现了公平性与透明性。专项补助能够促进基础教育与政策目标相关联，推进基础教育为市场经济提供服务。

综合定额模式能够通过教育财政拨款反映出学校的实际需求以及资本运作情况，防止基础教育盲目扩大，能够更有效地鼓励基础教育为社会服务，更高效、更有创新地为市场经济提供力量。

2 当前乡镇教育资金扶持模式存在的问题

2.1 教育资本运作模式不能有效与市场规律相结合

通常发达国家在财政扶持下的教育财政体系一般是由政府主导并提供服务，然后结合市场规律，形成一个相互制约、相互提高的教育发展体系。在我国传统经济体制下，主要是乡镇政府主导教育发展方向，乡镇学校无法与市场相结合。在现代经济影响下，尤其是互联网时代，市场的影响越来越大，人才需要创新、创业机制引导，院校资源配置、人才创业机制都需要与市场原则相结合。在现阶段我国教育财政资金补充模式下，市场的作用没有充分发挥出来，主要是因为国家政策占主导，而不是与我国经济改革相互协调。教师队伍及学生规模随着乡镇教育改革不断扩大，配套的基础设施需要扩张，需要获得更多的资本补充以及市场经济介入，才能匹配快速增长的乡镇教育规模[4-6]。

与此同时，教育资源得不到合理利用。随着不断扩大的基础教育规模，教育经费资金短缺严重，尤其是乡镇民办学校逐步增多，个别民办学校的银行贷款不能够及时付清，导致学校资不抵债的状况越来越多。如果乡镇民办学校不能与市场有效结合，尽管有宏观政策扶持，也会出现更多的风险。例如当前很多基础教育的资金来源主要是各级政府，在各级政府下放资金的程序当中都由政府部门直接调控，财政机制仍然属于政府运作模式。该模式缺乏市场经济与社会企业的参与，存在资金短缺状况，缺乏持续的供给和补充能力。乡镇民办教育资金一部分源于自身，一部分源于政府补贴。如果政府补贴不及时、不到位，教育资金短缺状况将持续存在[7]。

2.2 乡镇教育财政支出效率存在的问题

2.2.1 教育财政配置效率方面

一方面，我国财政性教育支出可分为中央政府支出和地方政府支出两部分。中央的财政性教育支出最后落实到乡镇一级学校要经过5级财政，地方政府的财政性教育支出最后落实到乡镇一级学校要经过4级财政。漫长的资金拨付过程使乡镇教育经费不能及时到位，资金使用效率低下。

另一方面，教育经费经过层层转拨，难免会出现“雁过拔毛”的现象。尤其是目前我国教育经费拨付使用管理监督不到位的情况下，普遍存在教育经费被挪用、截留的现象。乡镇教育经费拨付和使用存在许多不规范之处，而且没有明确的规章制度和监督管理体制对教育经费的拨付和使用进行监督管理，使教育经费不能足额到位。

教育是一种准公共产品，同其他公共产品一样，需要国家财政的大力扶持。教育尤其是公立教育本身不具备产出和收益，所以更加需要国家财政性教育支出的保障。在教育经费使用效率低的现状下，加上财政性教育支出总量不足，乡镇学校面临发展难题。

2.2.2 教育财政运行方面

教育财政资金运行属于具体执行阶段，是指政府提出财政预算之后，教育财政资金能否在规定时间内及时配额给相关单位。

第一，在资金发放过程当中，可能会存在拨付延误或者是配给不足。政府往往要先做出政府预算，部分资金按月发放，并且逐步向各单位、各部门发放。由于非教育类资金需求过大，导致教育经费拨付延误，有时会延后半年或更长时间，结果大部分资金集中在下半年发放，导致很多乡镇学校出现年底支出较高的状况[8]。

第二，资金发放环节复杂，从中央到省到地方最后到乡镇级别要经过多层预算，经过多部门批复，导致运行效率低。

第三，个别地区存在挪用资金、资金私用等腐败行为，间接影响了资金运作的效率[9]。

2.2.3 教育财政技术效率方面

技术效率往往体现在投入和产出之间的关系。通常财政扶持标准是按照学生人数和学校规模来定，乡镇级学校一般较城市学校规模小，财政扶持力度相对薄弱，反馈效果就会比较弱。同时，大多数资金会用在学校基础建设、科研工作等方面，但很多偏远乡镇学校学生的教育质量却没有同比例提高。很多学校资金使用状况计算相对简单，导致效率低下，尤其在学校利用资金大力扩张时，会导致财政投入没有取得真正的效果[10-12]。

2.3 教育支出缺乏有效的监督

教育支出研究属于政策相关问题，与政府及执行政策的部门有很大关系。由于政府行为决定教育支出效率的高低，所以需要政府提出相应的监督措施来保证支出效率。当前教育支出监管方面存在问题，缺乏乡镇教育支出效率考核以及奖惩机制。

教育支出属于公共物品供给方面，因此要求政府的决策不能以利润最大化作为目标，避免教育支出成本增加。我国财政教育支出规模在不断提升，这其中无法避免教育支出浪费。例如地方政府以自身政绩作为考虑方向，会导致教育支出浪费，这是教育支出规模提升的一方面原因。在政府决策过程当中，应该更多关注于教育本身、教育资源使用以及教育支出配置。在资金使用方向上如果缺乏监督和控制，会导致在一些重点地区、重点院校教育支出偏多，出现教育资源浪费、效率下降。

3 乡镇教育财政资金扶持模式改进途径

3.1 大力发展经济

随着经济发展，财政收入逐步提高，地方政府会有更多财力去扶持教育发展。教育支出的增减是伴随着国家经济整体状况而改变的。随着经济发展，教育财政支出占国民生产总值的比重也会随之发生改变。同时教育的发展也会促进经济的发展，两者相辅相成。教育具有很强的外部性，可以产生持久的社会效应。在教育支出投入方面，可以分为高等教育投入和基础教育投入，其中高等教育偏向于个人收益，基础教育偏向于社会收益。乡镇以基础教育为主，乡镇经济稳步发展会促进基础教育的投入增加[13]。

3.2 向绩效支出预算管理模式转变

要不断深化乡镇教育财政资金使用模式的改革，建立以具体教育项目为主、以教育绩效评估为辅的新模式。这种改革方式是以学校绩效为导向，不会影响原有教育财政扶持体制。传统基础教育一般分为教学和科研两部分。教学以国家拨款保证公平为主，只要实现教学工作正常进行就可以。科研平台需要以科研项目完成效果为基础，预算评估工作是其基础。地方教育机构建设科研平台，对其进行资金扶持，以绩效手段进行评估，必须坚持延续性、竞争性、公平性的拨款原则来扶持乡镇教育科研项目的创新与发展。

通过预算核实，要求乡镇教育部门根据当地学校年级、相关课程、学生人数确定实际需求，对相关教师实行定编定岗。建议引入更多竞争机制，一些岗位要通过优胜劣汰考核，对超编的教师尽量分配到村级院校，这样也可以提升村级学校师资素质[14]。也可以将这类教师补充到学校后勤部门，提高学校的整体服务水平。

3.3 建立新的评估标准，与基础教育资本模式相结合

乡镇教学质量的提升不能靠资本单方面扶持，要有自身的评估指标体系。评估得到的结果与资金分配数量挂钩，这样才能促进地方教育机构积极创新，合理使用资金，提升资金使用效率。根据评估的结果能够看到教育资金使用是否合理、能否发挥作用，同时能够促进教育机构之间形成良好的竞争。乡镇政府要根据绩效结果给予一定的鼓励，使基础教育资源通过合理规划，实现与市场经济合理并行[15-16]。要鼓励基础教育与社会评估相结合，推动基础教育改革有法可依。改变过去单纯行政指引的管理模式，推动社会评估与市场经济相结合发展，成立更加全面、准确的评估模式。

3.4 加强教育性财政支出的监管

要对乡镇教育支出进行全方位监管，从最初的教育支出预算到财政使用状况及后期教育支出效果进行全程监控。

第一，由地方相关部门完善政策，由专门的教育基金管理中心负责资金发放工作，对各级教育财务实行统一核算制度，形成财务管理和会计核算相互监督、相互制约的长效机制，保证对教育支出的有效监督管理。

第二，让乡镇教育支出信息更透明。要求学校及政府部门及时公布教育支出的使用状况，让相关人员对学校财务进行有效监控，避免教育资金使用状况过程当中出现浪费及挪用等状况。将教育支出使用情况纳入到学校考核当中，让信息更加透明。

第三，加强乡镇财政性教育支出审计工作。由专门的审计部门对教育支出使用情况进行监督，尤其是学校重大项目、重大财政支出，防止财政支出过程中出现浪费和贪污。审计部门要及时提出调整意见，及时处理违反规定的部门及相关人员。

第四，乡镇相关财务部门要根据上级部门的安排，确定自身的财权。在确定下属教育单位预算时，减少不必要的公费支出，避免主观因素干扰，不要随意扩大支出范围和标准。加大监管力度，对乡镇教育单位票据使用、财政预算实施过程进行严格监管，对结果进行及时检查。一些教育部门存在加班费、补课费、资料费等收费行为，这些费用往往游离于财政监督之外。一旦发现违法行为，要严肃处理。

3.5 建立教育财政支出的长效办法

稳定地方经济是实现教育资金稳定化的基础。财政的规模取决于地方财政收入，地方经济发展好就有能力支撑地方教育发展。发达地区之所以教育也发达，就是当地教育事业享受到了本地经济发展的红利。应调整财政投入的结构，与教育发展相互影响、相互扶持。公共财政具有维护教育、扶持教育的作用，可以促进当地经济繁荣发展。教育有较强的外部性，会产生更多延展性的社会效益。应加大乡镇基础教育投入，促进其外性的延展，让乡镇财政投资主体趋向于多元化。要明确政府的教育支出职责，在事权和支出责任方面划分清楚，合理形成政府财政分担机制，有效保证教育资金及时到位。