自然资源离任审计问题与对策研究

朱玺睿 许延明

摘 要：随着“对各级领导干部实施自然资源离任审计，建立完善的生态环境损害责任终身追究制”要求出台，审计工作扩展到自然资源体系，相关的离任审计也被纳入正常审计工作当中。我国实施该政策时间较短，很多流程、内容、机制都处于完善阶段。从经济责任审计、资源环境审计、自然资源离任审计等概念界定入手，明确自然资源审计要素、流程及存在的各种问题，提出了提升自然资源离任审计绩效的对策。

关键词：自然资源;资产;离任审计

文章编号：1004-7026（2020）09-0100-02         中国图书分类号：F239.47        文献标志码：A

自然资源过度消耗对经济社会持续健康发展产生了恶劣影响，逐渐成为社会的焦点。为有效化解自然资源危机，我国开始全面实施自然资源离任审计制度，为自然资源合理使用提供有效的引导。十八届三中全会首次提出自然资源离任审计概念。自然资源只要符合稀缺性与所有权条件即可视为资产，但如果想明确定义自然资源离任审计，必须从审计目标、主体、内容等方面入手研究。初步定义为国家审计部门通过对经济组织及其领导人员所在辖区内自然资产配置、管理、使用的责任履行情况进行监督和评价，推动生态文明制度建设的管理过程[1]。

1  自然资源离任审计要素及流程分析

1.1  自然资源离任审计要素

自然资源离任审计包括4种要素。一是审计主体。国家审计机关为工作组织实施者，根据国家审计、社会审计、内部审计功能分工合作，解决“谁来审”的问题。二是审计对象。党政主要领导干部为自然资源离任审计对象，无论“内管”还是“外管”，都要承担相应的责任，解決“审计谁”问题。三是审计内容。自然资源审计包括管理战略决策情况、管理战术决策情况、重审决策执行情况等，主要解决“审什么”问题。四是审计目的。学者对自然资源离任审计目的的概括不同，集中于国家治理观、责任观、资源管理观、机制完善观和免疫系统观等方面，最常使用的是责任观。

1.2  自然资源离任审计流程

自然资源离任审计流程分为准备阶段、实施阶段、终结阶段，3个阶段具有持续、连续、稳定的特征。准备阶段包括制订方案、选配人员、掌握审计对象单位及个体情况。实施阶段包括掌握内控制度、开始测试、获取数据、选择评价指标及标准、确定责任等步骤。终结阶段包括编制报告、提出意见、监督跟踪等流程，确保审计结果全面落实。

2  自然资源离任审计存在问题

2.1  制度机制不规范

自然资源离任审计缺少立法支持。一是法规制度缺位。《审计法》第22条规定审计机关有权对政府投资项目进行监督审计，虽然该条款也涉及自然资源资产，但却没有细化，审计监督范围也存在局限性。二是细化解释不足。由于法规制度缺位，即使审计人员的自然资源离任审计工作再细致，也无法达到预期效果。这是因为目标、内容可能存在偏差，影响实际操作效果。

2.2  审计目标不清晰

审计目标决定自然资源离任审计效果，由于审计目标不清晰，导致审计结果存在偏差。一是目标偏移。从自然资源离任审计来看，大多数审计部门仍然将资产政策执行情况作为评价标准，忽略了执行效果的审计。二是目标设置模糊。从自然资源离任审计来看，审计目标脱离绩效性、合规性审查，部分单位无法掌握有效政策，导致审计过程中存在“曲高和寡”和“浅尝辄止”的现象。三是目标范围相对宽泛。审计目标决定审计范围，审计目标过大会增加工作量，也不利于合理使用审计资源[2]。

2.3  审计范围内容不清

自然资源审计范围及内容包括执行国家自然资源管理政策和法规的情况;对任期内自然资源重大经济决策的有效性进行审计;对自然资源专项资金征收、使用及管理情况进行审计;对自然资源相关管理制度进行审计;对自然资源生态文明发展及建设情况进行审计。审计工作存在如下问题，一是审计范围错位。虽然自然资源离任审计应当覆盖全面，但在具体处置过程中仍以资金审计为主，影响了审计效果。例如A市海洋与渔业局挪用、挤占专项资金660.7万元，下属单位挪用1 123.09万元，根据《财政违法行为处罚条例》，给予A市海洋与渔业局通报批评，负责人B给予行政记过处分。从审计机关的处罚意见可知，财政财务审计仍是自然资源审计的重点，发现的问题和处罚依据都具有针对性，但对单位和领导的处罚都比较模糊，存在审计错位问题，一定程度上影响审计质量。二是内容区分不清。审计工作通常遵循“权责对等”原则，但由于国家行政权限存在关联性，同样的工作可能由多个行政主体配合完成，审计内容也存在内在联系，无法有效区分，审计过程会出现矛盾集中点。例如对A市海洋与渔业局负责人决策责任与决策执行责任区分不清晰，在归类时将其全部视为领导责任，这种处理方式显然是错误的。

2.4  审计队伍培训不足

自然资源审计工作与传统审计有本质区别，我国审计人员超过80 000人，但需要组织自然资源离任审计的单位超过230万个，数量和质量都存在问题[3]。一是在职培训不足。自然资源离任审计一般由国家审计机关负责，工作人员大多由传统审计工作人员直接负责，审计能力较低，在职培训时间相对较少，没有起到应有的培训效果。二是人才吸纳不足。大数据体系不断完善，为提升审计效率提供了帮助，但相关工作人员对于数据载体的应用较少，导致审计工作在低层次徘徊。

3  提升自然资源离任审计绩效的对策

3.1  建立健全离任审计规范制度体系

建立健全责任审计体系对提升自然资源离任审计效果有重要意义。一是完善自然资源离任审计立法，为自然资源离任审计提供高阶法的支持，确保审计工作能有效执行，达到预期目标。二是加强细化解释和审计工作的规章制度，扩大《审计法》的适用范围，提高其效果。自然资源离任审计工作越来越丰富，涉及的内容越来越多，必须完善现有的审计体系，提升其适用性。三是反馈机制完善具体。在自然资源离任审计工作有效执行的前提下，反馈审计流程、内容、范围等存在问题，有意识地进行完善。

3.2  持续优化自然资源离任审计目标意识

自然资源离任审计必须要有目标意识，有明确的审计目标。一是端正目标意识。自然资源离任审计主体必须要有目标意识，明确审计对象和范围，一切审计工作围绕目标运转，避免出现目标偏移现象。所有审计工作必须要做到精准。二是明确审计目标。自然资源离任审计前，明确审计对象、范围和内容，以便开展审计工作。自然资源离任审计有专项特征，审计时既要与其他工作结合，又要做专项的梳理和审计。只有目标明确，才能围绕目标确定审计内容，做到有的放矢，避免审计偏差。三是细化目标范围。自然资源离任审计工作的目标必须要细化，做到责、权、利相对等。处理审计事宜时，既不能无限上纲上线，也不能“重拿轻放”，要按照既定的审计范围组织审计。在审计范围方面，越细致越深入，就越容易发现存在的问题，因此要优先确定审计范围，确保审计的科学性、合理性。

3.3  科学界定审计范围

国家审计机关必须明确自然资源审计对象及权限，提升审计工作的实效性、针对性。一是界定审计权限。自然资源离任审计必须要有明确的权限，不允许出现扩大化或精简化现象，做到“盯着责任审计”，实现权责相当。

实施审计时，必须要将审计对象任职时间作为审计范围，例如2015年7月至2019年11月。二是清晰区分审计内容。只有明确“审什么”，才能让审计人员找到抓手，围绕审计内容进行全面审计。审计内容的确认与审计对象岗位责任密切相关，要本着实事求是的原则确认审计内容。

3.4  加强审计人员专业素养建设

审计队伍是自然资源离任审计的基础，必须全面提高审计人员素质。一是组织在职培训。对自然资源离任审计工作人员进行培训，确保他们具备良好的审计素质和能力，能够完成基本的审计工作且不会出现偏差。要保证每季度至少开展1次在职培训，培训内容以审计政策、制度及业务为主，将培训重点放在实践经验交流上，确保所有培训对象都有发言的机会，让大家有更多的机会互相学习。二是组织合作培训。审计干部培训学校要肩负起应有的责任，每年至少组织全体审计干部轮训1次，确保他们掌握必要的审计技能，顺利完成各种审计工作。合作培训的重点在于研讨，每名审计人员要懂得本职业务，能透过业务审计够识别具体的业务流程及存在的问题，为有效决策提供依据。培训必须要有对应的考核，考核成绩与工作评估挂钩，激励审计人员自主学习和研究。三是应用数据载体。审计人员必须学会应用大数据服务功能，有效处理各类数据统计工作，提升自然资源离任审计效率，避免因边缘模糊、工作交叉出现问题。随着审计数据日益增多，为了能够更好地在复杂的信息条件下工作，必须要学会使用数据载体，提高审计的效率和精准度[4]。

4  结束语

从自然资源审计要素及流程入手，分析存在的问题，研究提升自然资源离任审计绩效的对策，例如建立健全离任审计规范制度体系、科学界定审计内容、明确自然资源离任审计范围等。自然资源离任审计是审计工作的重要构成之一，但其属于审计工作的创新与扩展，必须要加大研究、创新和实践力度，提升审计效果。

参考文献：

[1]刘世林.自然资源资产离任审计问题与对策研究[D].南京：南京审计大学，2017.

[2]谭真，许亮.对自然资源资产离任审计的再认識[J].中国内部审计，2017（3）：79-81.

[3]薛芬，李欣.自然资源资产离任审计实施框架研究——以创新驱动发展为导向[J].审计与经济研究，2016，31（6）：20-27.