PPP项目“落地难”问题分析及对策建议

□夏虹

（江西财经大学江西南昌330013）

PPP项目“落地难”问题分析及对策建议

□夏虹

（江西财经大学江西南昌330013）

近两年来，政府大力推进政府与社会资本合作项目，目前已有超过总投资额10万亿的项目纳入PPP项目库，但是项目的落地率低于预期。本文对PPP项目落地难的现象进行了分析，并结合我国具体情况，提出了解决项目本身吸引力不足、社会资本融资难、政府信用风险偏高等问题的建议，希望对PPP项目在我国的推进起到一定作用。

PPP模式；落地难；问题分析；对策建议

本文DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.08.030

作为融资方式，PPP模式可以替代原地方融资平台为建设公共基础设施和提供公共服务融资，减轻政府财政压力；作为管理运营机制，PPP模式下，政府和社会资本建立长期合作关系，利润共享、风险共担，政府角色由提供者向合作者、监管者转变，使政府有更多精力放在政策制定、发展规划和监管方面，可促进政府职能的转变，提高治理能力。

我国PPP项目的落地率一直不尽人意，虽然截止到2016年6月末，全国项目落地率达23.8%。较于去年有明显的上升趋势，但落地率仍然偏低，PPP项目在中国的推广仍然存在问题。

1　项目本身对社会资本吸引力不足

项目周期长，风险高。PPP项目生命周期大都在20耀30年，因此社会资本除了承担项目设计、建设、运营中普遍的风险，还要面对PPP项目特有的风险：(1)法律变更或者税收政策改变对项目的合法性、合同有效性以及项目收益产生影响。（2)项目决策不科学、评价过于乐观等政府行为导致收益不达预期。（3)实施过程中受到过多的政府的干预，社会资本承担了设计、建设、运营部分的风险，却没有真正取得相应的权利等。

项目收益低。PPP项目属于融资方式决定了项目收益会在不损害社会资本合理利益的情况下尽量降低。全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在中国发展高层论坛上提到收益率大致在7%耀12%，而2014年公布的民营企业500强净资产收益率平均水平为14.04%，高于PPP项目。

从克服PPP项目本身缺点上提高社会资本的积极性，主要可以从合理分配风险和提高项目收益两个方面入手。项目参与方要认真细化完善合同，通过契约安排、合同管理，确保法律、政策调整风险由政府承担，社会资本可以将其担心出现的风险列入合同以保护自己的权利；法律法规层面上，要对政府行为层面的风险的处理原则进行完善。另外，除提高付费标准外，政府还可考虑提供技术性支出和指导或者是雇佣中介咨询机构为参与PPP项目的社会资本提供服务，为降低成本、提高管理效率等提供建议；也可以依照激励相容原则设计合同条款，促使社会资本自身改进创新，获取更高的收益。

2　金融市场不完善，社会资本融资难

PPP项目投资额巨大，全国2016年6月末入库全部项目9 285个，总投资额10.6万亿元，粗略计算项目平均投资额达11.4亿，社会资本的融资存在极大障碍。

商业银行持观望态度。由于新增的项目多为准经营性或非经营性项目，经营收费难以覆盖投资成本的项目，本息偿还可能会出现困难，而且PPP项目融资一般基于特殊目的公司，所拥有的大多是在建工程无法抵押，政府对贷款不提供担保也没有偿还责任，PPP项目使用的是一种“有限追索权”的贷款，银行就更不愿意贷款了。

融资方式单一。我国企业长期依赖银行信贷这种融资模式，国际上常用的为基建等中长期项目打造的项目贷款模式未能充分应用。我国虽然在2009年就已发布了《项目融资业务指引》，但以项目资产和未来收益权作担保仍然罕见，加上我国经济下行压力较大，银行不良资产率上升，银行贷款将更为谨慎。

解决项目的融资问题可以通过这几种方式：

由政府发起设立引导基金，利用财政的杠杆效果。省级政府和金融机构合作成立母基金，作为优先LP投入地方政府发起的子基金中，同时引入其他金融机构作为优先LP投入子基金，由地方政府作为劣后LP承担较大风险，最后由子基金对项目公司进行投资。这种模式中，金融机构作为优先LP，承担风险较小同时收益较稳定，投资方案具有一定的吸引力，极大的降低了筹资难度。

由参与PPP项目的实业资本发起成立产业投资基金，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。同样可给出金融机构和政府为LP优先级，实业资本担任LP劣后级的条件，吸引对方的投资。

利用好已有政策优惠，向可为PPP项目提供利率较优惠、期限长的贷款的开发性金融机构融资。

在政策方面，政府鼓励商业银行多开展项目贷款业务或创新以经营收益权为标的的金融工具等为PPP项目融资提供便利，鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。

3　主体间信息不对称导致的信任缺失

在交易中，各个相关主体对信息的掌握不同，某些参与方常常会拥有更多的信息，于是产生了信息不对称，带来了“逆向选择”和“道德风险”问题。就PPP项目而言，合同签订前，政府获得的信息多于社会资本，社会资本担心政府利用其信息优势，采用故意隐藏不利信息或夸大收益等方式吸引合作者，最终导致本方利益受到损失；在合同签订后，社会资本仍顾虑政府可能做出损害本方利益的行为，如：承诺不能兑现、绩效评价不客观等

对政府所提供项目信息质量和信用问题存在顾虑，这是很多社会资本不敢涉足PPP项目的一个重要原因。要将信息不对称导致的风险控制在可接受的范围内，我认为可以从以下个方面入手：

建立科学的项目评估制度。实施方案提出前，可以加入评估流程，评估过程要求政府、潜在合格竞标企业、评估机构参与并由国家PPP中心监督，评估重点可以放在项目运作方式、期限、价格调整机制设置是否合理、预期收益估计是否客观、融资方案是否可行等方面，通过多方参与的评估制度，有利于提高社会资本对评估结果的信任度同时加强监管保证信息质量。

对于政府的信用问题，一方面，通过合同内容对违约行为进行严格约束，另一方面，通过立法保证合同的有效性，若有不守信用的行为，可通过司法强制执行。在《政府和社会资本合作项目财政管理办法》（征求意见稿）中提到的“没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的，按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的，由上级财政直接从相关资金中代扣，并支付至项目公司或社会资本。”如果顺利出台，将会对政府违约行为有一定的威慑效果。

4　PPP模式法律体系缺失

随着政府对PPP模式的大力推进，相关政策密集出台，操作流程，操作要求，配套政策逐渐完善，但是，PPP的法律尚未出台，现有的多为部门规范性文件，层级较低，效力远不如法律，不能很好的保证PPP项目的规范程度和参与方的权益。我国各部门应协调配合，加速完善法律体系。

相信通过完善法律体系，健全PPP项目的管理制度，推进金融市场的发展，可以为社会资本提供更有利的市场环境，提高社会资本参与的积极性，提升项目的落地率，充分发挥PPP模式对转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的作用。

[1]郭濂.PPP模式的“中国之路”[J].当代金融家,2015 (12).

[2]管清友.中国式PPP遭遇的十大痛点[J].元亨祥经济研究院,2016,06.

1004-7026（2016）08-0043-02 中国图书分类号：F283

A

夏虹（1995-），女，江西九江人，本科，研究方向：会计。