我国农村土地流转失约风险及防范研究——以四川邛崃市为例

曹新富，李美存

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

我国农村土地流转失约风险及防范研究
——以四川邛崃市为例

曹新富，李美存

（河海大学公共管理学院，江苏南京211100）

为有效防范农村土地流转失约风险、保障农民合法权益，从工商资本“逐利心切”、基层政府“行为失范”、有效制度“供给不足”3个层面梳理分析农村土地流转失约现象产生的主要原因及风险来源；在此基础上，重点介绍了四川邛崃市积极引入土地流转履约保证保险机制以及防范农村土地流转失约风险的一些实践探索和经验；最后总结提出建立完善集体经济组织，积极实施产权“预流转”、引导工商企业理性投资，健全土地流转监管机制、推进产权交易市场化，严格规范交易流程、积极引入土地流转保险，保障农民合法权益等对策建议，以期为其他地区农村土地流转提供借鉴。

土地流转；失约；风险；邛崃市；防范

近年来，在国家政策的积极引导和大力支持下，我国农村土地流转速度明显加快，流转规模不断增加，尤其是工商资本租赁农村土地呈现急剧上升态势。据统计，2015年流入工商企业的农户承包土地面积高达307万hm2，占流转土地总面积的10.4%[1]。工商资本可以为农业发展带来资金、技术和先进的经营管理模式，有效弥补了农民相对匮乏的市场意识，有利于快速推进农业现代化进程；但是与此同时，工商资本租赁农村土地“毁约弃耕”、拖欠土地租金等失约现象也层出不穷，甚至在一些地方，投资业主短期内就私自解除与农户签订的一定期限的“土地流转合同”，强行退还耕地。例如，2015年河北省邢台市柏乡、威县和邯郸市成安、邱县、磁县等地农村出现大面积流转土地“毁约弃耕”现象，这些土地大部分是2014年才签订的为期5～10 a的“包地合同”[2]。毁约弃耕不仅损害了农民的合法权益、打击了农民土地流转的积极性，同时也威胁到农村土地流转和适度规模经营的长远健康发展。农村土地流转市场越来越开放，如何在保障农民合法权益的前提下促进土地合理有序流转也就成了重中之重[3]。

为有效防范农村土地流转失约风险，切实保障农民合法权益，本研究梳理分析农村土地流转失约现象产生的主要原因及风险来源；且在此基础上，重点介绍了四川邛崃市积极引入土地流转履约保证保险机制，防范农村土地流转失约风险的系列实践探索和经验，进一步总结提出防范农村土地流转失约风险的对策建议，以期为其他地区农村土地流转提供借鉴。

1 农村土地流转失约现象产生的主要原因

风险社会理论视角下，任何危机的爆发并不都是一个简单的偶然事件，其背后的逻辑都是风险的不断积累过程，而且这种风险的积累、危机的爆发，通常与利益相关者的行为直接相关。当制度缺位或无法实现有效供给时，利益相关者不正当的动机和行为可能会加剧风险的积累，促成危机的爆发[4]。农村土地流转毁约弃耕、拖欠土地租金等失约现象的大量出现，与工商资本“逐利心切”、基层政府“行为失范”以及有效制度“供给不足”等风险来源息息相关。

1.1 直接风险来源：工商资本“逐利心切”

工商资本具有趋利性，追求投资利润最大化。在农村土地流转中，如果工商资本对自身经营能力和投资回报风险估计不足而盲目投资、急功近利、投机取巧，存在较大的经济风险。

1.1.1 盲目投资 在各种优惠政策的刺激下，工商资本“一窝蜂”下乡投资，不少工商资本还以较高的土地租金拿下了大规模土地。但是，由于一些工商资本对农业生产经营的周期性、风险性以及复杂性认识不够，再加上农村基础设施配套服务没跟上、农村青壮年劳动力短缺等制约因素，导致企业规模不经济，一旦遭遇市场变化或者严重的自然灾害时，企业损失惨重，只能无奈地选择“跑路”。

1.1.2 急功近利 由于农业经营的比较效益较低以及农村土地使用成本相对低廉，有些工商资本下乡流转土地的直接目的就是为了尽快改变土地农业用途而获得更大利益[5]。受利益驱动，这些工商资本急功近利地发展观光休闲农业、旅游度假村或开展其他“非农化”、“非粮化”投资，极少种植粮食作物。由于这类工商资本普遍缺乏清晰定位和长远规划，对自身经营能力和投资回报风险也估计不足，往往失败者比比皆是。

1.1.3 投机取巧 近年来，国家逐年加大对农业的政策支持及补贴力度，农业也成为一些工商资本追逐利益的洼地。为了套取国家的农业补贴资金，各种机会主义行为接踵而至。例如，一些工商资本下乡承包农民土地，大搞蔬菜大棚工程，一旦政府的建棚补贴资金到手，就将土地闲置撂荒。这种投机行为不仅损害了农民的合法权益，也造成了土地资源的严重浪费。

1.2 间接风险来源：基层政府“行为失范”

在公共选择理论视角下，政治领域中活动的主体同样遵循“经济人”假设，会不断追求自身利益最大化。基层政府包括村委会在内可能会基于自身利益的考量，在农村土地流转的相关政策执行中偏离公共利益，孕育较大的行政风险。

1.2.1 盲目推动 一些基层政府官员为了快速推进农业现代化、提升政绩，通过命令、任务或者将流转比例及面积纳入到基层政府工作人员绩效考核体系等形式大力推动农村土地流转，片面追求土地流转速度、数量以及经营规模[6]，甚至一些县乡政府或者村委会不经过农民授权就擅自与投资者签订土地流转协议。农民的主体地位并没有得到体现，反而是乡镇政府的行政干预作用更为明显，这样不仅损害了农民作为土地流转主体的地位，同时也使得土地利用趋于功利化[7]。

1.2.2 疏于监管 一些基层政府基于招商引资的迫切需要，对工商资本疏于监管，甚至相互勾结，致使土地流转市场秩序混乱。这主要表现在前期对工商资本“来而不拒”，没有严格审查其资质和动机；事中事后也没有定期或不定期地对工商资本租赁农村土地的用途、经营、合同履行等情况开展监督检查，甚至一些农业部门对当地农村土地流转的规模、价格、用途等知之甚少。基层政府疏于监管，使得工商资本盲目“非农化”、“非粮化”，影响国家粮食安全。

1.2.3 轻视服务 一些基层政府在农村土地流转中，靠行政命令下指标、定任务、赶速度，而恰恰忽略了其应该正确履行的公共服务职能。例如科学引导工商企业进行市场调研、合理确定生产规模和经营项目。由于基层政府对工商资本进入农业领域缺乏必要的指导和协调，使得工商资本盲目投资，片面集中于某些领域、某些环节和某些产品，加剧了资源紧张和市场争夺，形成同行业的无序竞争[8]。工商资本下乡的同质化问题日趋严重，如何充分发挥政策的引导作用，实现差异化有序发展是重中之重。

1.3 根本风险来源：有效制度“供给不足”

诺斯认为：“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[9]。从制度经济学角度看，利益相关者行为失范的根源在于有效制度供给不足。

1.3.1 保障不足 目前，工商资本进入农业领域还缺乏系统性的法律法规和制度体系，已经出台的相关意见只做出了一些原则性、方向性的规定，缺乏可操作性的实施细则，造成各级政府在鼓励引导工商资本依法、有序进入农业，指导工商资本规范运作租赁农村土地以及加强事前事后监管等方面，仍旧处于缺失、缺位的状态，再加上一些基层政府和工商资本相互勾结，以权谋私，导致工商资本进入农业领域的无序化[10]。

1.3.2 平台滞后 近年来，各地积极探索建立农村土地经营权流转交易市场，但是绝大部分市场集中在乡镇一级，平台层次较低，信息传播能力有限，交易区域较为狭窄[11]，严重影响了生产要素的合理流动和优化配置。此外，基层政府包括村委会在内等行政力量的大量介入，部分土地流转中还存在“暗箱操作”行为，这不仅背离了市场规律，还使得工商资本普遍缺乏有效竞争，整体素质良莠不齐。

2 四川邛崃市防范农地流转失约风险的实践探索和经验

邛崃市隶属于四川省成都市，地处成都平原西部，是一个典型的农业大市。全市农村土地确权面积为4.53万hm2，2015年流转面积达1.67万hm2。但是，在农村土地流转快速推进的同时，各种潜在的风险也与日俱增。据统计，邛崃市自2005年到2014年底，因经营不善或资金链断裂而出现大规模农村土地流转违约、拖欠土地租金的事件就达到9起，涉及的土地流转面积高达0.11万hm2，其中还不包括一些小规模土地流转违约事件。农村土地流转失约风险的居高不下，倒逼邛崃市进行制度创新，邛崃市在原有“钟山模式”的基础上，率先在全国引入土地流转履约保证保险机制，构建了“农民＋流转土地＋村集体经济组织＋投资业主＋土地流转履约保证保险”的五位一体的流转模式，得到了广大农民和投资业主的认可和满意。以邛崃市水口镇钟山社区为例，对邛崃市的一系列实践探索和经验进行介绍，以期为其他地区进一步有效防范农村土地流转失约风险提供参考和借鉴。

2.1 组建集体经济组织，保障农民主体地位

钟山社区距离邛崃市区约10 km，下辖15个村民小组，共计2 430人，耕地面积为197.2 hm2。随着一批青壮年劳动力外出务工和老龄化程度的加深，区域内土地出现大面积闲置撂荒的现象。为了解决土地闲置撂荒等问题，钟山社区通过召开村民代表大会，向村民广泛征求意见，最终达成了土地“整体规模流转”的共识。并且在镇政府法律顾问和“一村一律师”的指导和帮助下，按照农村集体经济组织相关程序，注册成立了村集体经济组织——钟山旅游开发公司，公司以市场主体的资格专门负责当地农村产权流转交易、乡村旅游开发等事宜。此外，村民还通过民主选举的方式，推选产生了相关股东代表，成立了董事会、监事会，制定完善了公司章程[12]，充分保障了村民对土地流转的平等参与权、知情权、协商权和监督权等权利，还有效约束了少数基层干部私相授受、谋取私利等行为。

2.2 实施产权“预流转”，提高市场竞争优势

钟山旅游开发公司成立以后，与农户进行了“一对一”或“一对多”等形式的沟通协商，在议定土地流转价格的基础上，农户先将自己的土地经营权“预流转”给钟山旅游开发公司，由公司负责对区域内分散的土地进行统筹规划，然后集体统一流转。土地在正式流转前仍由村民自行经营，待企业或项目正式引进后，钟山旅游开发公司再与农户签订规范的产权流转协议，村民每年获取相应的土地租金以及年底分红。钟山社区在土地预流转过程中，由代表农户利益的集体经济组织出面与农户进行协商讨论，有利于双方平等的沟通交流、达成共识[12]。而且通过产权“预流转”，实现了土地资源由“分散”向“集中”的转变。这样不仅节省了工作时间，还避免了土地流转过程中因村民意见不一致而形成“插花田”，提高了项目的整体竞争优势[13]。

2.3 整体策划包装项目，“挂牌”引进投资企业

首先，钟山旅游开发公司根据区域内土地现状、土壤状况、周围环境、产业资源等约束条件，确定适合的产业发展方向，然后对产权流转项目进行整体策划和标准化包装，形成了《钟山社区现代农业发展项目推介书》。钟山社区提前对土地用途进行统筹规划，不仅提高了土地流转的精准性，还有利于充分发挥工商资本的优势，使工商资本的优势与农业发展的迫切需求得到有效对接。其次，钟山旅游开发公司将土地流转项目交由成都市农村产权交易所“挂牌”推介，吸引工商资本前来投资。通过成都市农村产权交易所搭建的互联网交易平台，土地流转的信息、程序更加公开化和透明化，不仅有利于提高土地流转的效率，还实现了招商引资由“被动”向“主动”的转变，有利于公司在更大范围内整合优势资源和项目，不断推进农业现代化进程。最后，成都市农村产权交易所为其筛选出合适的投资业主后进行推介，并组织有意愿的投资业主前来实地考察，最终通过“双向选择”引进外来企业。“双向选择”不仅切实保障了农民的监督权和选择权，也保证了企业的资质和能力，有利于实现互利共赢。

2.4 引入市场保险机制，保障农民合法权益

项目引进以后，为了有效规范投资业主和农户的履约行为、防范农村土地流转失约风险，钟山旅游开发公司引进了非融资性担保公司为投资业主和农户双方的流转行为进行担保，实现了土地流转的风险防控，也有效保护了流转双方特别是农民的合法权益。邛崃市在钟山社区引进金融市场主体防范土地流转风险的基础上，积极探索和创新，首创了土地流转履约保证保险机制，其主要做法是由保险公司专门为土地流转履约设计合适的保险产品，并且在对投资业主资质、经营项目等进行严格风险评估的基础上，为农户和投资业主共同投保，其保费按土地流转交易额的3%收取，其中，农户承担10%、投资业主承担40%，政府财政“以奖代补”分摊50%。一旦投资业主违约，保险公司将会直接赔付农民的损失，再由保险公司向承租业主追讨。土地流转履约保证保险机制的引入，进一步优化了农村土地流转风险防范机制，有利于稳定农村土地承包经营关系、保护农户和投资业主的合法利益，促进农村土地流转和适度规模经营健康发展。

3 防范农村土地流转失约风险的对策建议

土地流转是一种市场行为，要想真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，有赖于充分尊重农民的决策权和选择权，让农户在自愿的基础上根据约定的价格和条件使土地流转起来[14]。因此，基层政府包括村委会在推进农村土地流转中必须始终坚持自愿、依法、有偿的原则，不以任何名义强制农民流转土地，充分尊重农民的主体地位和意愿，积极履行公共服务和监督管理职能，建立健全农村土地流转相关制度，最大限度地保障和防范农村土地流转失约风险。

3.1 建立完善集体经济组织，实施产权“预流转”

鉴于农民个体的分散性特征和谈判能力较弱等因素，在市场中经常处于弱势地位，建立完善集体经济组织，积极实施产权“预流转”，增强农民的谈判能力，是推进农村土地经营权流转市场化的重心所在。

3.1.1 建立完善集体经济组织 现阶段，国家应该按照“村级主体、市场主导，因地制宜、科学发展”的原则，出台相关政策和措施大力扶持和引导村集体牵头组建农民合作社等各类村级集体经济组织。农村集体经济组织既是经济性组织，又是农村最基层社会的社会管理性组织，在有效引导农村土地流转中起到其他组织无法替代的作用。为了防止农村集体经济组织可能会成为少数村干部谋取个人私利的工具和手段，村集体经济组织应该按照现代公司制企业的要求，建立公开透明的财务制度以及完善组织成员代表会议、董事会、监事会等治理机构，同时上级部门应积极加强审计监督，充分保障农民在土地流转中的参与权、知情权、协商权、监督权。

3.1.2 积极实施产权“预流转” 为了更好地发挥村集体经济组织在农村产权交易市场化中的作用，村集体经济组织应该积极实施产权“预流转”，提前与农户进行沟通交流，在议定土地流转价格的基础上，与村民先行签订土地“预流转”协议，将农民的土地经营权“预流转”给村集体经济组织，由村集体经济组织负责对村民“预流转”的土地进行统筹规划和整体规模流转。此外，考虑到村集体经济组织能力有限，乡镇政府应该加大对村集体经济组织引导和服务的力度，对村集体经济组织土地流转项目和用途进行规划指导，并且组织乡镇相关职能部门对其提交的土地经营权流转申请材料进行审核监督，确保土地流转符合相关程序和规定，遵循农民意愿。

3.2 引导工商企业理性投资，健全土地流转监管机制

工商资本的逐利性与农业的公共性，尤其是与种粮的比较效益较低存在较大的矛盾，如不加以正确引导和进行必要的约束，挑战粮食安全和与民争利问题容易发生[15]。

3.2.1 引导工商企业理性投资 首先，作为企业自身而言，应该严格规范自身行为，遵章守法，合理评估自身的经营能力和投资回报风险，扬长避短，确定适宜的经营项目和规模，不盲目投资，急功近利。其次，基层政府作为农村土地流转的积极推动者，应该因地制宜，循序渐进，避免使用一些强激励性政策过度刺激工商企业盲目扩大土地经营规模，孕育较大的风险。相反，应该结合地区自然经济条件、农业发展规划等，充分发挥政策的引导作用，吸引相应的工商资本进入特定的农业发展领域，使工商资本的优势与农业发展的迫切需求得以有效对接。此外，基层政府应该积极引导工商资本下乡发展适合企业化经营的现代种养业和农业服务业，提倡工商资本通过“公司＋基地＋农户”的服务型适度规模经营模式参与土地流转，提升农民在土地流转中的话语权和分配地位，促进工商资本与农户之间的深度融合[16]。

3.2.2 健全土地流转监管机制 各省市应该结合国家出台的相关意见，建立健全资格审查、项目审核制度，对各工商资本的资格准入、审批程序、租赁时间、租赁面积以及事中事后监管等方面作出具体的规定，做到有章可循，以形成较强的约束力。首先，在资格准入方面，严格规定工商资本应该具有的农业生产经营能力、履约能力和企业银行信用等级。其次，在分级审查审核制度和备案制度方面，要明确规定省市县乡（镇）四级政府机构的审批权限、备案程序等，形成纵向贯穿到底的监督合力。通过审核备案确保工商企业确有能力经营，并且经营项目符合该区域产业发展规划。最后，在事中、事后监管方面，基层政府尤其是乡镇政府应该建立农村土地状况定期与动态相结合的监测制度，定期或不定期地对工商资本租赁农村土地的用途、经营、合同履行等情况开展监督检查，坚决惩处擅自改变土地流转用途的违规行为，督促工商企业及时兑付土地租金[17]，严厉打击“跑马圈地”非法套取农业补贴资金行为；对经营能力差、超范围经营、非农化经营等企业及时查处，必要时可以强制其退出。

3.3 推进产权交易市场化，严格规范交易流程

农村土地在流转过程中需要提供市场经济行为条件下相应的社会化服务内容[18]，农村土地流转和适度规模经营的长远健康发展离不开成熟高效的产权流转交易市场，建立健全农村产权流转交易市场，推进农村土地经营权流转交易规范有序、公开透明运行，是各级政府深化农村产权制度改革的必然路径。

3.3.1 重点建设县级农村产权流转交易市场 鉴于乡镇政府整合资源和履行公共服务的能力有限，农村产权流转交易市场建设应该以县域为重点，县级政府可以在原有农村产权流转交易市场的基础上，通过采取政府购买公共服务或公益性岗位等措施，充分利用现代互联网信息技术建立综合性的农村产权交易所，为农村土地流转和适度规模经营提供快速、高效的土地流转与聚集机制，实现土地流转的市场化、组织化、高效化及有序化运作[19]，规避以往可能出现的暗箱操作行为。此外，为了实现生产要素在更大范围内的合理流动和优化配置，建议有计划、有步骤地设立覆盖市域范围的市场或者逐步实现省级区域内所有县级农村产权交易所信息共享、互联互通，打破以往县级农村土地流转交易各自为战、信息闭塞的状况，实现生产要素在更大范围内的合理流动和优化配置。

3.3.2 严格规范农村产权流转交易流程 合理规范有序的农村产权流转交易流程是防范风险的基础。首先，县级农村产权交易所应该委托相关职能部门对土地流转申请材料依法进行审查、产权查档和权属确认，在审核通过的基础上，由县级农村产权交易所通过自身网站或其他公共媒体，发布土地流转信息，接受投资业主申请。其次，县级农村产权交易所对申请的投资业主进行资格审查，筛选出符合要求的投资业主后，通过公开的网络竞价、招投标等交易方式进行灵活交易，中标结果通过网站予以公示，接受社会监督。最后，县级农村产权交易所组织投资业主下乡实践考察，通过“双向选择”最终达成土地流转交易，充分保障农民的监督权和选择权。“双向选择”完成以后，工商企业应该与农户签订统一规范的土地经营权流转合同，明确双方权利和义务，并由县农村产权交易所出具交易鉴证书。此外，政府部门要强化监督管理，加强定期检查和动态监测，促进交易公平，防范交易风险，确保市场规范运行。

3.4 积极引入土地流转保险，保障农民合法权益

积极引入土地流转保险，建立健全土地流转风险防范机制，可以促进农村土地流转和适度规模经营健康发展，有利于维护基层社会稳定发展。当前，为了防范投资业主因经营不善等问题导致的失约风险，不少地方已经建立了风险保障金制度。例如，合肥市就规定当土地流转面积超过33.33 hm2时，投资业主必须向乡镇三资委托代理中心缴纳至少一个年度的土地流转租金，作为风险保障金，期满后自动返还本息。当投资业主因经营不善或资金链断裂无法向农户支付土地租金时，乡镇政府可以优先使用风险保障金偿还农户租金。虽然提前收取风险保障金的方式保障了农民的合法权益，但是，在具体运营中也增加了企业的资金使用成本，导致企业积极性不足。为此，各级政府应该借鉴四川邛崃市的成功经验，将土地流转履约保证保险纳入政策性农业保险险种，并且政府财政每年给予一定的补贴。与政府财政拨款专门设立土地流转风险基金或者投资业主缴纳风险保证金的传统方式相比，履约保证保险充分利用了现代保险制度的风险分散机制，以极少的投入撬动了巨大的风险保障，不仅保障了农民的合法权益，还降低了企业的资金压力，充分调动了土地流转双方的积极性[20]。为了推动土地流转履约保证保险机制的实施，应该建立健全农村产权交易鉴证制度，失约出险处理机制、风险评价机制等，以形成强大的制度保障能力。

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［3］吴佳竹，孟梅.伊宁县农户参与“土地流转+合作社”模式意愿的影响因素分析[J].天津农业科学，2016，22（5）：122-125.

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［5］四川省社会科学院调研组.必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险[J].农村经济，2011（2）：3-5.

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［8］贺军伟，王忠海，张锦林.关于工商资本进农业的思考和建议[J].中国发展观察，2013（7）：47-50.

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［18］高雅.新型城镇化背景下农村土地流转问题思考[J].山西农业科学，2016，44（5）：686-689.

［19］赵育勤.农村土地流转的现状、对策及流转模式[J].经济视野，2014（4）：17.

［20］张艳玲.土地拴上“保险绳”转出转入都放心：成都市首推履约保证保险严防土地流转风险[N].农民日报，2016-08-09.

Study on Prevention and Appointment Breaking Risk of China's Rural Land Circulation—Based on the Case of Qionglai City of Sichuan Province

CAOXinfu，LI Meicun
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

To effectively prevent appointment breaking in rural land circulation and safeguard legitimate rights and interests of farmers,the paper firstly analyzed main reasons and sources ofrisks ofthe phenomenon ofappointment breaking in rural land circulation from three aspects,includingthe"eager pursuit ofprofit"ofthe industrial and commercial capital,the"misconduct ofacts"ofgrass-roots governments and"insufficient supply"of effective systems.On this basis,the paper focused on introducing a series of practical explorations and experiences ofQionglai in Sichuan in the active introduction ofguarantee and insurance mechanism for the performance in land circulation to prevent the risk ofappointment breaking in rural land circulation.Finally,the paper proposed countermeasures and suggestions including establishing and improving collective economic organizations,actively implementing the"pre-circulation"of property,guiding industrial and commercial enterprises to rationally invest,improving the regulatory mechanism of land circulation, promoting the transaction marketization ofproperty rights,strictly regulating the transaction process,actively introducing the insurance of land circulation and safeguardingthe legitimate rights and interests offarmers,toprovide a reference for the rural land circulation in other regions.

land circulation;appointment breaking;risk;Qionglai city;prevention

F321.1

：A

：1002-2481（2017）01-0124-06

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.01.32

2016-08-24

中央高校业务费基金项目（2014B09414）

曹新富（1993-），男，安徽枞阳人，在读硕士，研究方向：土地经济与管理。