农村集体经济组织立法在路上

本刊记者 陈娜

近日，农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议在京召开，标志着农村集体经济组织法立法相关工作正式启动。会议强调，要紧紧围绕构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度的目标，把农村集体产权制度改革的实践成果、政策成果、理论成果法律化，为充分发挥农村集体经济组织功能作用，实现好、维护好、发展好农村集体经济组织及其成员权益提供更加坚实的法律保障。

农村集体经济组织具有鲜明的中国特色，是我国独有的一类特殊的经济组织，由原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成，主要形式包括股份合作经济联合社、股份合作经济社、经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社等。从横向上看，农村集体经济组织是不同于农民专业合作社、农业企业和其他农业生产经营组织的民事主体。

尽管《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等多部法律都提到了农村集体经济组织，但并没有一部专门的法律对什么是农村集体经济组织给出定义和解释。此前，一些集体经济较为发达的省市根据地方实际，在推动地方立法方面进行了积极探索。《浙江省村经济合作社组织条例》于1992年公布、2007年修订，《广东省农村集体经济组织管理规定》于2006年公布、2013年修订，上海市和江苏省的农村集体资产管理条例分别于2017年、2018年公布，对维护农村集体经济发展和加强集体资产管理提供了有效保障。

实际上，集体经济组织的法人地位一直没能得到有效实现。当前的普遍情况是村民委员会依法代行村集体经济组织的职能，村委会与村集体经济组织“一套班子、两块牌子”。然而，村委会是自治组织，代行经济职能不仅导致集体经济组织市场主体身份不明，参与市场竞争力受限，还造成一些本应由公共财政承担的社会事业、基础建设，由集体经济组织不同程度地“代劳”。

2017年3月，十二届全国人大五次会议通过《民法总则》，将农村集体经济组织列为特别法人。今年颁布的民法典中相关表述仍是如此。为确立集体经济组织的“市场主体地位”，2018年5月，农业农村部会同人民银行、市场监督管理总局印发《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，明确由县级农业农村主管部门负责发放农村集体经济组织登记证书，并赋统一社会信用代码。农村集体经济组织可凭此证到有关部门办理公章刻制和银行开户等手续，以便开展经营管理活动。截至目前，全国已有超过27万个集体经济组织领到“身份证”。

然而，仅仅拥有统一的“身份证”对于农村集体经济组织来说还不够。江苏省南京市江宁区江宁街道牌坊社区股份经济合作社于2018年成立，去年领到了农村集体经济组织登记证书，理事长王国宝这样认为：“领取登记证是规范的第一步，下一步急需国家出台法律、制定配套措施让特别法人地位落地，在税收优惠等方面给予政策扶持。”

有所呼必有所应。推进集体经济组织立法的脚步也一直未停止。2016年，《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律。”2017年到2019年的中央一号文件都要求研究制定农村集体经济组织法。2018年9月，十三届全国人大常委会立法规划将农村集体经济组织方面的立法列为第三类项目，要求研究论证，待条件成熟时，安排审议。

为确保立法顺利推进，这次农村集体经济组织法起草领导小组第一次全体会议明确了下一步的重点工作：一是制定出台农村集体经济组织示范章程，二是组织开展好相关重大问题研究，三是指导有条件的地方开展先行立法，四是尽快起草形成法律草案初稿。