交接财政扶贫资产应注意的问题

2017年底下发的九部委《关于全面开展农村集体资产清产核资工作通知》要求，对于政府拨款、减免税费等形成的资产，要把所有权确到农村集体经济给组织成员集体，其中，农村财政扶贫资产是的重要部分。目前，对于具体移交接收如何操作并没有统一的规范要求，各地对这项工作安排的重要性认识程度不一，对文书资料的制作搜集以及业务操作的方式方法不尽相同，导致个别地方的移交接收工作不严谨、不完整、不规范。笔者结合工作实际，就移交接收应当注意的几个问题，谈几点粗浅看法。

一、充分认识移交接收财政扶贫资产的现实意义

近年来，各地逐步建成县级以上相对完整的扶贫资金及资产管理机制，但在乡村监管层面缺乏统一规范的流程。由此产生两个问题：一是权属未变更。虽然实际是贫困村或户使用经营，其收益也归为村户所有，但账面上还是财政资产，一直没做权属变更。二是扶贫资产记入部门账。产业项目实施主体主要是县级以上职能主管部门，在扶贫资产建成交付使用后，个别部门又将扶贫资产记入本单位会计账上，与实际产权不一致。这次移交与接收理顺了产权关系，实现财政扶贫资产的权属关系、权利责任关系、权能作用关系、国家法律规范与执行操作关系、经营获利与使用管护意识关系的五个关系“统一”。

二、正确遵循移交接收财政扶贫资产的业务操作要求

移交接收财政扶贫资产，涉及多环节多层面的业务，主要包括：一是在投入经营使用后，财政扶贫资产所有权的过渡转移、法定权利的重新确认和财务管理的核算登记；二是农村（民事）财产权利主体、各级政府指导监督主体、脱贫攻坚责任主体的变更；三是农村精准扶贫信息的统计调度、汇总整理、对外发布、依法使用和存档入库等机制方式的调整；四是村组集体财产价值规模的增加、资产运营管护责任的增强、财务管理制度的补充完善、资产使用经营风险的评估判断；五是乡村基层扶贫工作的协调配合与推进。在具体工作组织中，应认真遵循移交接收工作对这些实务环节方面的业务操作要求，做好中央政策执行与财产权利保护、经营风险规避、业务处置规范、管理职责调整等各项管理的协调与衔接操作，不能简单视为一般性资产交易。

三、明确界定移交接收工作的主次依据

移交财政扶贫资产对县级以上职能部门而言，是对过去资产所有权的转移注销，而不是资产现实交易的产权交割，村集体接收财政扶贫资产是对资产新增所有权的滞后确认，而不是资产投入经营使用时的财务处理完善。因此，政府主管机关在监督指导及配合协调接收、移交部门在清理汇总列示清单与筹备移交、接收单位在履行前期程序与办理接收手续等，都应以九部委《通知》要求为直接依据，再结合相应的法规要求，办理移交或接收。

四、严格区分被移交接收财政扶贫资产的成因构成

与普通的农村财政扶持项目资产比较，财政扶贫资产具有四个表现特征：一是管理监督体系相对独立。由中央及各级地方政府建立专门制度，实行相对独立的监督、指导、服务等管理机制。二是使用管护目标准确。以扶持的贫困对象稳定脱贫致富为最终靶向目标；三是经营收益专项。资产发包、出租、股份合作等实现的收益，优先或者全部用于贫困户增收脱贫。四是状态正常。处于正常使用运行和功能良好发挥状态，能够继续获得经营收益和保底盈利效果。凡原来不是以财政专项扶贫资金或精准扶贫脱贫资金、投资购买兴建的资产，且不同时具有这些表现特征的，不列入扶贫资产移交接收的范围，只作为普通的财政扶持资产移交接收。

五、清晰确认扶贫资产移交主体

各地对财政扶贫资产的管理，是随着中央政策的调整完善而逐步规范提高的。现在要移交和接收的财政扶贫资产，都是在过去多年时间（几年或几十年）内建设形成的，国家及省级以上对其投入使用最终的所有权如何确认，并没有统一的要求。在其所有权管理上，大多放在承担实施主体责任的县级以上职能主管部门，个别还有的放在贫困受益对象，或所属的村集体经济组织，或帮助建设管理的社会第三方。这次九部委《通知》要求的，只是把县级以上各职能部门原来账内记录核算的财政扶贫资产，明确到农村集体经济组织成员集体所有。对原来记录登记在贫困户、贫困村、农民合作社、家庭农场及第三方管理的财政扶贫资产，并没有明确具体的移交政策，注意不能强行要求移交。

六、对应确认财政扶贫资产接收主体

九部委《通知》所指农村集体经济组织，是推进农村产权制度改革中，在农业行政主管部门登记设立的“农村集体（股份）经济合作社”。接收财政扶贫资产的主体分两种：一种是实际设立登记的“农村集体（股份）经济合作社”，另一种是因尚未建立新的“农村集体（股份）经济合作社”，而继续代行原集体经济组织职能的村民委员会。个别实行了社区改造、行政村合并和村改居，但没有依法同步合并集体财务的地方，把财政扶贫资产简单地移交给社区或行政村居的做法，并不符合中央安排要求，也违背《物权法》《村民委员会组织法》《村集体经济组织财务制度》等法律法规规定。

七、全面完善财政扶贫资产备案资料

在财政扶贫资产移交中，乡镇以上政府、相关职能部门、主管部门以及移交和接收各方，必须全面做好所有拟移交接收的备案资料制作、汇总、搜集整理、承接管理、分析评估和制度补充建立工作。主要包括：一是由移交部门在清理汇总的基础上，制作所要移交的财政扶贫资产清单通知到接收单位，该清单资料应由县级以上财政部门作为原国有资产主管机关正式行文公布。同时，根据行文公布的移交资产名单起草交接单，与接收单位协商一致后双方盖章签字。这些资料是保障和体现民事权利关系的有效行政与法律文书。二是由县级以上法定财产登记行政主管部门、安全监督登记年检部门，提供原财政扶贫资产的产权、年检、安检申报登记注册资料。这些资料是财政扶贫资产移交接收中变更产权、延续检查和安检备案的法定依据。三由移交部门提供或补充完整完全、真实有效的财政扶贫资产功能状态资料，如设计方案、建设批文、配套图纸、效能效率、技术参数、竣工验收报告等。这些资料是接收单位进行初步分析判断的重要基础。四是由接收单位搜集整理拟接收资产原来的使用管理要求资料，如收益使用覆盖范围、脱贫保障标准、管护责任模式等，目前的财务价值状况资料，如新旧程度、估计价值等，资产完好状况资料，如维修保养状况、技术升级状况、改建重建状况、意外毁损状况等。这些材料是承接经营和进行财务处理的业务组织基础。五是由接收单位对财政扶贫资产进行的经营风险分析评估资料，如今后的产业前景、收入水平、成本维护效应、收益保障程度等。这些资料是规避资产经营风险和保障精准扶贫任务责任的决策依据。