政府、企业、农户与乡村产业振兴的有效性机制——基于一个边境县域民族山区的实践分析

王永成，罗春莲，何红艳

（1.滇西科技师范学院数理学院 云南，临沧 677000；2.滇西科技师范学院管理与经济学院 云南，临沧 677000；3.滇西科技师范学院教师教育学院 云南，临沧 677000）

中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018～2022 年）》明确提出要推动乡村产业全面振兴[1]。特别是在党的十九大报告中，***总书记对乡村振兴战略的进一步实施提出了“五大振兴”的明确要求，其中将“产业振兴”作为总体要求的战略基础地位予以着重强调[2]，体现了产业振兴在乡村振兴中的重要地位。

产业振兴是乡村振兴启动器，能够推动乡村快速发展[3]，也是传统农业村落现代转型的一个可能路径[4]。因此，乡村振兴强调产业兴旺，能够在一定程度上倒推解决贫困户内生动力不足的问题[5]，带动农户致富热情，实现可持续脱贫致富。但乡村地理状况复杂，劳动力、资本等生产要素缺失、产业融合发展水平较低，乡风文明建设缓慢等问题严重阻碍了山区乡村产业振兴的进程[6]。

其原因在于乡村振兴的主要参与者政府、企业和农户之间存在衔接不力的问题。比如，对政府来说，首先产业发展需要资金作为保障。地方政府倾向于把产业扶贫资金交由龙头企业来经营。这种资本化运作模式在短期内可以实现贫困户按期脱贫，但从长远来看却是不可持续的[7]；其次，政府主导的产业发展主要通过项目运作。在产业项目申请阶段容易出现“精英捕获”与“弱者吸纳”，最终在产业完成之后又面临着后续维护的缺失与农民生计系统的损害[8，9]。对于企业来说，产业扶贫背后隐藏着社会道德逻辑与产业发展的市场化逻辑的矛盾，两种逻辑之间的张力与冲突增加了产业扶贫项目失败的风险[10]；从农户的角度，存在着农户违约、与农户打交道的高交易成本和嵌入性关系的难以获得，以及农户面临着市场竞争力低下的问题[11]，增加了企业和政府的负担。因此，需要建立一种有效的利益联结和监督保障机制，协调政府、企业和农户三者之间的关系，促进乡村产业可持续发展。

结合当地实际，在政府、企业、农户、合作社以及其他参与乡村产业振兴主体之间的紧密型利益联结机制问题上还有很大的研究空间[12]。边境民族地区具有独特的地理位置、自然条件、社会文化、民族习俗，这些因素在产业发展中同样发挥着一定的作用，但以往的研究较少针对边境少数民族地区。本文尝试以一个边境县域民族地区的具体实践作为案例，来探讨民族地区乡村产业发展中政府、企业和农户三者之间协调发展的思路。

具体而言，本文要分析的现实问题是边境民族山区产业发展过程中政府、企业、农户三者的角色、存在的问题，现实中存在产业发展效益偏差的原因以及三者如何密切衔接起来，实现边境民族地区乡村产业的持续发展。

1 研究案例点概况

案例点位于中国与缅甸交接的边境地区，是一个少数民族自治县，辖93 个行政村（社区），是国家扶贫开发工作重点县。该县经济发展相对落后，乡村地区以第一产业为主，但仅占全县全年生产总值的29.49%。以传统农作物种植为主，主要种植粮食作物（水稻、包谷）和经济作物（甘蔗、烤烟）。近年来，在政府的引导、企业带动和农户的参与中，结合复杂地形和立体气候的特点，在山上发展种养殖业，山下发展种植业。由于区位等原因，该地区自然资源保护程度较高，生物多样性丰富，自然环境较好。依托自然保护区资源延伸的大自然绿色健康产业、依托少数民族文化、边境历史文化延伸的旅游开发、高原特色农业等，是全县产业发展的重要资源。

2 产业发展过程中政府、企业、农户三者的角色及存在的问题

2.1 政府的角色及存在的问题

就目前来说，经济发展滞后的乡村地区产业发展主要靠项目运作，而政府是产业项目分配和推进的主体。在区域政策刺激和产业推进的过程中起着主体作用。

但是，地方政府自上而下的政治任务，使产业项目出现“短平快”现象，加上相当一部分产业项目前期调研不充分，导致产业生命周期短暂。而试图通过多次注入新的产业项目激活乡村产业的试探性发展方式，不仅浪费公共资源，也容易降低群众对政府的信任度，降低群众对政府工作的配合度。

2.2 企业的角色及存在的问题

产业的发展离不开市场。在产业发展与市场融入的链条中，企业扮演了中间环节的角色，在产业源头产品标准、质量控制、过程管理以及产品进入市场等诸多方面起到了连接的作用，本质上也是连接着农户与收入渠道之间的桥梁，在维持产业稳定发展和促进农民增收方面起到了不可替代的作用。但是，政府的产业项目需要企业承担起带动地区农户经济收入的社会责任，不能完全按照资本化运营的单纯以追求利润为目标的方式经营。

对边境民族地区而言，农村极其分散化的种养殖业，以及复杂地形导致的交通负荷，使企业与大量小农户的联结产生了较大的交易成本。加上企业自身追求利润的本质的影响，部分企业并没有履行好社会责任。而是把产业项目的获得，作为最终目标，从产业项目中盈利，并未实际考虑产业项目长远的发展目标。

2.3 农户的角色及存在的问题

农户是乡村的主体，也应该是产业振兴的主体。乡村产业发展要带动农户增收，提高乡村居民生活水平，就离不开农户的配合和参与。

但存在的问题是，边境山区的农户文化程度普遍不高，少数农户内生动力不足。加之部分地区企业、合作社介入和“致富带头人”授权的过程中出现了较多“精英俘获”“内生性偏见”现象[6]，形成资源掠夺。导致区域乡村资源在政府的统筹下集中到企业或少数“精英”手中，成为企业和精英获利的工具。在整个产业过程中，农户对产业发展的参与度较低，产业发展对农户增收的普惠带动作用比较微弱。

3 现实中存在产业发展效益偏差的原因

3.1 政府的原因

3.1.1 政府和村集体产业发展规划不合理 产业项目前期调研论证不充分，部分产业项目没有充分结合地区实际，尤其是区域自然地理条件、民族文化和习俗。“短平快”的项目推进现象，致使产业长远规划不足；村集体对本村产业项目没有长远、合理的规划，导致集体资源廉价流转或资源被浪费，环境被破坏。

3.1.2 监督不足，缺乏长期稳定的产业运营监督和效益评估机制 主要是项目后期的监督不足，效益评估机制缺乏，部分企业经营过程中不重视社会责任的履行，过度追求自身利益最大化，没有对农户收益产生实际的效果。农户把企业的这种行为叫做“套项目”。

3.2 企业的原因

3.2.1 实力不强，带动区域经济增长能力弱 受地理位置、交通、经济环境等多重因素影响，参与乡村产业发展的企业以村内的专业合作社和外部引进的小微企业为主，辐射影响的范围比较有限。其次，较多分散的小规模专业合作社，出现了产业重叠、产品同质化现象，不同企业、合作社的产品加工工艺、科技含量不同，产品质量也各有差异，不利于区域产品口碑的打造和后续的市场营销。比如，以茶叶种植为主的地区，一个行政村内至少有一家茶叶加工合作社。这些茶叶合作规模小、数量多。多数茶叶合作社三到五人即可完成采茶季节的茶叶收购和加工过程，对全村劳动力的吸纳能力极其有限。不同村的茶叶产品往往形成了不同的品牌，不利于品牌塑造和区域合作。

3.2.2 社会责任缺失。在产业项目运作的过程中，利润的追逐与社会责任的担当很容易产生矛盾，企业为了确保自身的利益，往往容易降低甚至抛弃在产业发展中应该承担的社会责任，导致产业项目变成资源俘获。以村为单位进行产业项目规划和分散生产经营，不利于市场营销效率的提升。在市场竞争中，弱势地位会增强企业自保的需求，因此产生了纯粹的利润导向和资源获取。

3.3 农户的原因

主要表现在农户对乡村产业发展参与的积极性不高，有外部原因也有自身原因。外部原因在于主导企业或合作社规模小，不能吸纳大批量农户直接参与或要求标准高致使部分农户无法达到参与条件；自身原因在于知识技能掌握程度低，部分农户内生动力不强，传统落后思想的负面影响依然存在，导致产业项目推进过程中出现观望、等待的态度。

4 实现政府、企业、农户与乡村产业振兴的有效性机制

4.1 政府要组织科学编制乡村产业发展规划

政府要组织力量做好产业项目前期调研，精心论证，遵循产业发展规律，为产业发展做好政策供给、产业资金支持；拓宽思路，发挥边境地区生态和民族文化优势，积极发展旅游业。整合区域内的优势旅游资源，破除行政界线的约束，根据资源体量大小划分项目包进行统一开发；结合区域实际，协调专业技术人员，组织具备条件的农户进行学习培训，以自然村为单位，培养一批有技术、有能力、积极性高的新型农民。

4.2 建立健全监督机制

作为项目审批投放的主体，在产业项目申请阶段，政府要对承接企业进行实力、信誉和可行性评估，防止“弱者吸纳”现象导致的纯粹性产业资金追逐，降低产业项目“烂尾”的风险；脱离“短平快”思维的束缚，重视产业项目后期持续的基本投入，保证配套设施建设符合产业发展不同阶段的需求。建立分时期、分阶段，动态调整的长期、稳定的投资帮扶计划，将企业经营效益和区域经济辐射带动能力作为持续产业资源投入的核定标准。

4.3 注重农户参与

建立宽松的人才引进环境和激励机制，吸引本乡人才回乡创业，建立农户为主角的产业格局。打破产业发展被动接受或因产业资金有利可图而被动介入的“套项目”现象，抓住“边境小康村”等政策机遇，优化区域公共资源配置和管理，吸引外界资本主动介入，吸引人才回乡、返乡就业创业，加速边境地区农村市场化和现代化；强化基层党组织建设，选优配强村级带头人，完善激励和容错机制，激发干部积极发展村级集体经济的动力和活力，优化思路，探索多种村级集体经济发展模式。

4.4 强化产业链条延伸，提升产业融合度

打造区域内相关产业集群。产业资金向在当地已有一定产业发展基础的企业和机构倾斜，支持技术优化，解决产业发展技术含量低的问题。重点培育发展潜力大的优秀支柱企业，支持拓展经营范围，促进其产业链延伸；以县为单位，统筹区域内的生态养殖业、农副产品生产、加工等产业，配套动物检疫、交通运输等公共服务，建立集原材料支持、农产品加工、包装、运输以及电子商务等商品市场营销多种业态关联、融合发展的产业生态集群，为区域内产品生产、加工、销售一体化发展做好铺垫。

4.5 企业在产业经营中的效益评估机制

企业要合理评估自身经营管理实力和业务需求，在获得产业项目的同时也要对社会职责进行量化，与政府、农户签订契约，真正做好乡村产业发展事业；强化品牌意识，因地制宜，重视企业生命力的培育，提高产业项目投资的质量，保持产业持续发展活力。

5 结论

在当前发展阶段，边境民族地区乡村产业振兴仍然离不开政府主导。政府要提前厘清产业发展思路，充分论证，找准定位，整合区域内的产业资源，为产业发展做好政策供给和支持；充分发挥监督职能，动态调整投资帮扶计划；建立宽松的人才引进环境和激励机制，重视农户的参与；打造区域内相关产业集群，促进产业链延伸。

企业要合理评估自身经营管理实力和业务需求，量化社会职责，与政府、农户签订契约，督促自身经营业务持续有效开展，真正做好乡村产业发展事业。要重视产业生命力的培育，提高产业项目投资的质量，保持产业持续发展活力。

组织具备条件的农户进行学习培训，以村为单位，培养一批有知识、有现代化生产技术、致富愿望强烈的精英群体，带动身边其他农户的致富热情和致富能力，提升农户在产业项目发展过程中的参与度。

总的来说，就是做到政府前期主导产业规划、资源统筹，产业项目资金、政策支持；中期政府带动、企业主导产业经营、农户直接或间接参与；后期政府持续监督考核、企业持续稳定经营、产业回归农户主体。形成政府利用公共资金和资源帮助企业发展产业，企业经营产业，农户配合企业、回馈政府，三者密切协作配合的农户为参与主体，政府监督，企业运营三位一体的产业格局。