稳定与调整：农村土地延包接续方案研究

于溪

（北方民族大学法学院 宁夏，银川 750030）

1993年中共中央、国务院发文指示：原定的土地承包期满之后，再延长30年不变。由此掀开了土地二轮承包的序幕。到2026年前后，土地二轮承包也将陆续到期，三轮承包即将展开。为此党的十九大提出：要保持土地承包关系稳定长久不变，在第二轮土地承包到期后再延长30 年。随后中共中央国务院出台了《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》），进一步阐释了保持农村土地承包关系稳定并长久不变的重大意义和工作要求，为我国农村土地二轮承包到期后的接续工作提供了指导性的意见，至此二轮承包到期后的土地延包活动开始了从政策到制度再向实践的转化，可以预见保持“土地承包关系长久稳定不变”将在未来一段时间内成为指引土地政策的重要价值导向，对于土地延包方案的探索也应在国家土地延包的政策框架之下进行。在严格限制土地调整的政策前提下，大量土地纠纷在既有土地承包秩序的影响下长期处于压抑状态，新一轮的延包活动很有可能会成为土地纠纷集中显露的时间节点。在纷繁复杂的土地问题面前，保证土地承包经营权的平稳过渡是保持土地承包关系长久稳定不变的关键因素。故而本文认为，区别于先前延包活动的直接顺延，三轮延包有必要结合土地承包情况变化做出一些新的应对措施。

1 “土地承包关系长久稳定不变”的政策解读

1.1 稳定释义：“长久不变”的政策内涵

《意见》中将“长久不变”的政策内涵概括为三个方面：第一，保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变；第二，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变；第三，保持农户承包地稳定。结合这一归纳结果，本文认为：首先，土地归属一向为法律制度设计的中心[1]，要实现土地承包关系的长久不变首先应当保障土地归属情况不变。也即稳定土地的权属关系。在签订土地承包经营合同时，这种“稳定”就表现为发包方与承包方的属性不变——发包方为集体经济组织，承包方为各为从事生产经营的农户。再者，土地承包经营权的权利内容不应有变。土地承包人依法享有承包地使用、收益的权利。在大力推行土地所有权、承包权与经营权“三权分置”的背景之下，土地承包经营权的权利内容迎来进一步的细化和发展，为土地承包经营权的放活提供了更多可能。可见政策趋势是推进土地承包经营权的流转，权利内容的稳定正是流转的前提之一。最后，“增人不增地，减人不减地”是政府一再强调的原则，现有土地承包方案是历经两轮土地承包而逐步固定下来的，虽然不免存在有待完善的内容，但在整体上维持了一种相对平衡的状态，大范围的调整不利于保障土地关系稳定，因而具有相当的保留价值。据此本文认为，“长久不变”在实践中的内涵主要应该把握为：第一，土地承包合同主体属性不变；第二，土地承包经营权权力内容不变；第三，既有土地分配方案整体不变。也就是说在延包活动中只要坚持住这几项核心内容，即使进行土地调整，也不会触及该政策核心。

1.2 变动空间：土地调整与法律政策的一致性

农业农村部政策与改革司在答复就全国人大代表李叶红的意见建议时提出：按照家庭成员人数变化来即时调整土地，既与农村土地承包法律政策的相关规定相悖，也不利于保持土地承包关系的长久稳定；此外如果采用调整土地承包方案的方式来应对人地矛盾，农村将可能面临无休止地调地，难以形成稳定的承包关系，进而影响农业持续健康发展[2]。这也是反对土地调整的几种主要观点。对此本文认为，土地承包经营权的调整不符和法律规定的不完全准确的，首先法律规定不得调整承包地以及相关各项规定主要是针对承包期内。同时也规定遇有自然灾害严重毁损承包地等特殊情形时，农民可经过特定程序对承包地进行调整。据此在土地承包到期之后，根据特定情况进行小范围土地调整时存在一定制度空间的。第三点对于农村无休止调地的担心本文认为不是必然出现。保持土地承包关系稳定保障农业生产持续健康发展不仅仅是政府的政策目的，同样也是农村土地承包人的价值追求。一般情况下不会积极主动地追求土地调整。相反，当土地政策与农民朴素正义观产生冲突时通过国家政策强行稳定土地关系，对日趋严重的人地矛盾不予解决，很可能为农业发展埋下隐患，甚至可能对政府部门公信力产生不利影响。适当的土地调整反而是维护土地承包制度稳定健康发展的有力支撑。

2 稳定下的隐忧：土地调整的合理性基础

2.1 土地政策与民意冲突

关于土地二轮延包的实施效果与社会反响，许多学者进行过相应的社会调查并形成了大量文献，本文选取了一些不同时期的调查结果以观察土地延包后的民意变化。1999年，杨学城、靳相木[3]在山东省开展实地调查。结果显示在开展了土地延包工作的11 个村子中，只有3个村规定不再调整土地，其余8个村都规定今后还要对土地进行再次调整。2000年，池泽新、杨学成等[4]在江西进行社会调查时了解到：在169个被访者中有52.1%明确表示赞成土地30年不变的政策；有20.7%对该政策持“无所谓”的态度；有16.6%回答“说不清”；明确表示不同意该政策的有10.7%。在被访者所在的169 个村中有84.6%从分地到户以来进行过村里统一组织的土地调整；只有24 个村14.2%没有进行过。2008年，叶剑平、丰雷等[5]对17个省份进行的调查表明，其所调查的63.7%的村子在二轮承包时进行过土地调整，34.6%的村子在二轮承包之后还进行了土地调整。但是对于土地政策，支持在承包期内不再调整土地的农民远远多于反对者。2012年董德坤等在山东省平度市进行的调查显示9.7%的人认为土地应当永久归个人经营，37.7%的人倾向于土地分配后长期不变;另有60.7%的农户倾向于调整土地，其中又形成了两种不同的调整意见：占比最多的是希望土地随人口变化情况及时调整，高达44.2%。另有16.5%的人认为应当每隔3～5年进行一次调整[6]，2017年郑志浩等[7]搜集了黑龙江、安徽、山东、四川、陕西5 省农民对承包期内“不得调地”政策态度，其中有40%的农户对这一政策长久不变持反对态度。

上述调查活动几乎贯穿土地二轮承包的全程，调查范围也遍布全国各地，结果显示有一半以上的农民表示了对“不得调地”政策进行变通的期望，部分村子已经在事实上进行了土地的调整活动。同时，本项目在还在吉林省几个村子以访谈形式进行了社会调查，由于土地二轮延包期限将至，村民对新一轮的土地延包政策关注度很高，但对新一轮土地承包既定的方式和期限，村民则鲜有相关的了解。当被问及对新一轮土地承包政策有何期待时，大部分村民均希望按照人口重新调整土地，部分村民在生产经营过程中积累了大量矛盾纠纷，期待政府在新一轮土地承包中能够“给个说法”。在此前提下强行推行“增人不增地，减人不减地”的土地政策，可能难以获得农户的支持。

2.2 人口变化加剧“人地矛盾”

从1997 年至今，我国总人口从123626 万人增长到141178 万人，农村人口从86637 万人下降到50979 万人，人口数量和结构都产生了巨大的变化[8]。为更加直观和准确的了解人口变化情况，本文选取了吉林省A村100户村民，对土地二轮承包开始以来人口变化情况进行了调查，最终共获得96户村民的有效信息。调查结果显示，相较于土地二轮延包之初，A 村总人口数由376 人增长为451人，在96户村民之中有25户26.04%未发生人口变化,其中包括无新生或死亡人口的情况，也包括新增人口与消减人口互相抵消的情况。另有26户27.08%人口减少，47户48.96%人口增长。新增的75人之中，有22人是因婚姻关系迁入本村，且在原居住地已经分得土地，这意味着在三轮承包到来之际A村将会新增53个无地人口。新的人口结构中出现了11.75%的无地农民，涉及47.96%的家庭，作为“增人不增地，减人不减地”政策下潜在的利益受损者，他们很可能成为土地延包接续工作中的重大阻力。

2.3 土地承包方案固定化带来的公正性争议

在严格限制土地调整的政策前提下，现有土地承包方案将呈现出永久固定化的趋势。本文认为这种固定方案的公正性基础在于原初分配的公正。从原初分配的依据来看，土地承包时之初将人口数作为不同家庭取得土地承包经营权的差异性依据（土地承包的主体是个人还是家庭，在理论上存在争议，但从官方法律文件的表述来看，家庭是相关法律制度设计的基础单位。故而本文认为参与这种原初分配的基础单位是农村的家庭）。为鼓励农民增加生产投入，提高生产效率，按各家庭耕种能力即人口数量分配更有利于土地的有效利用，参考人口数量为各家庭分配土地是较为合理的分配方案。但如果彻底禁止土地调整，那么承包方（家庭）之间土地分配上的差异将转变为永久性的差异，这种永久存在于不同承包主体之间的差异应当具有更为可靠的合理性基础，以人口数这样一个时常变动的不稳定因素作为永久性差异的依据，同时排斥根据人口的变化情况做出相应的调整，难以为其提供充分的合理性支撑。新增人口作为家庭的一员在理论上可以享受部分土地承包经营的权利，但事实上除继承外很难以其他方式真正分得其他家庭成员承包地的经营权。况且因为家庭人口数量的变化导致该家庭中个人能够享受的土地承包经营权份额将与人口不变的家庭产生区别，这种区别带来的不平衡很难得到消解。

3 土地延包方案建议

3.1 制度供给：土地调整机制创建

基于国家政策和社会发展的考虑，国家以“增人不增地，减人不减地”严格限制土地调整，其目的在于追求实现土地承包的长久稳定不变，这一目的是与社会发展需要相契合的。将原有土地承包方案全部打乱充分是对过去两轮土地承包过程形成的既有秩序的彻底否定，也会使“土地确权”的工作成果失去意义，同样不利于稳定的社会秩序的形成。综合上述内容，本文认为“大稳定，小调整”是一种比较符合社会现实需要的方案。在大稳定的前提下为小范围的调整保留空间，同时以小调整保障大稳定的实现。要使这一制度真正发挥作用的前提就是对“小调整”范围的界定，需要将调整内容限定在一个特定的范围之内，否则将模糊小范围调整与整体调整的界限，使大稳定的前提失去意义。虽则在大小之间天然的存在一块较为模糊的地带，但为了保障政策实施效果，有必要将调整范围做出相对明确的限制。具体到制度设计，本文认为可以以司法解释的方式对《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条之规定做出解释，限制“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”之中“特殊情形”的外延。采取列举加特殊情况申请的方式将因婚入婚出、出生人口等人口变化情况列举其中，并另以专门文件方式根据各地情况制定具体调整方案。

3.2 政策协同：调整活动与土地确权成果相衔接

正在进行的第四次确权活动已接近尾声。本次农村集体土地确权是农村土地管理制度的转变。土地确权包括土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记造册、颁发土地证书等程序。本文在社会调查时了解到具体操作时将由村委会成员逐户排查，在每一承包户中选取一名代表，并在该代表的见证下聘请第三方的专业机构对承包地面积进行测量，根据测量结果颁发土地证书。在确权过程中还会对于现有土地情况进行检查，并依据检查结果进行相应整改。从工作内容来看，土地确权活动与土地调整具有部分重合的工作，如通过土地确权中的“自检”环节可以发现一部分问题并即时调整，村委会成员精确到户的摸排活动以及专业机构的鉴定结果可以调查出最真实的土地使用情况，土地确权的结果本身可以作为土地调整的依据之一。但是另一方面土地调整与土地确权又存在一定的矛盾之处，土地的调整必然导致确权成果的失效，因而需要在土地确权与土地调整之间寻求一种协同方案。本文认为这种协同机制可以从两个角度入手，首先是在进行土地确权的过程中即坚持实用导向，做好自纠自查工作，将现有土地承包方案中存在的问题收集起来，一些简单的纠纷及时解决，暂时无法解决的收集起来，如此为后续土地调整打好基础。再者是根据调整结果及时调整确权内容。根据本文作者的调查结果，在大部分地区，村委会是村民与国家权力机关之间的媒介，国家政策各项配套工作都是由村委会组成人员具体实施，故而土地确权与土地调整大概率同属一套人员负责，根据实际情况随时调整具有一定的可行性。

3.3 长效保障：非延包节点的土地调整活动方案

为保障本轮土地延包成果，需要针对随时可能出现的人地矛盾建立长效机制，本文认为给农民提供稳定心理预期的主要因素是土地承包可预见程度而非承包期的长短，如果能够明确土地调整方案，给予农地调整一个明确的期限，农户对自己所承包土地可能发生变化情况也将产生稳定的预期，同样可以达到稳定土地承包关系的效果，关于具体调整期限的设定，本文以为20 年左右为宜，具体理由如下：首先，对于土地的分配应该尽可能的实现土地的生产价值，如果以30年作为承包期，那么某轮中未取得土地的新生儿最长可能需要到30岁才能获得土地，再耕种一轮30 年的土地承包期，在60 岁时很可能已经基本丧失劳动能力，那么该农民对于土地的有效利用时间仅为30年。如果以20年为调整期间，那么未取得土地的新生儿经过至多20 年就可取得土地承包经营权，耕种两轮40年后才长至60岁，相较于30年承包期而言增加了10年对土地的有效利用时间。那么以此推之土地调整间隔越短似乎越有利于土地的有效利用，可是保持土地承包关系的稳定也是重要的考量因素，这也决定了土地调整间隔不能无限缩短。关于二者之间的平衡，还要结合其他因素综合考量。在调查过程中本文也关注了A村各承包户户主的年龄构成。对96户家庭进行社会调查中发现，目前户主平均年龄为59.19岁。而根据卫健委的统计结果，我国平均寿命为77.3岁，这也意味着约17年后可能会面临户主大范围更替的情况，承包家庭内部关系很可能发生重大的变化，据此将土地调整期限设定为15～20年为宜，此外，我国的法定婚龄为男不得早于22周岁，女不得早于20 周岁。可以预计每20 年左右将会产生一代新人，以人口代际年龄差作为土地调整期限有利于避免分地时对新生儿的遗漏。

4 结语

土地是农民从事生产活动的主要场所，人地关系是农村社会中一种极其重要的社会关系。以集体形式发包与承包是公有制在农村地区的具体表现，也是我国土地制度社会主义性质的体现。因此土地承包的衔接过程需要尤其慎重。依照人口变化等因素对农村土地进行小范围调整在制度上存在实现的空间，在实践中也可以制定出合理的方案。对土地进行适当的调整非但不是对既有秩序的破坏，反而是对土地长久稳定不变的实质保障。因此，在土地二轮延包即将到期之际，以小范围调整来确定新的土地承包方案，形成土地延包的接续政策，有利于提前化解可能出现的社会矛盾，在政策和制度上保护未享受到土地承包利益的农民，为乡村治理的现代化提供稳定的社会基础。