新时代农村土地改革三维审视：背景·理论·实践

谢盼盼

（西安交通大学马克思主义学院 陕西，西安 710000）

三农问题关系国家富强、社会稳定与人民安康。随着中国步入新时代，国家社会主要矛盾发生根本变化，农村原有的家庭联产承包责任制为主的土地制度也已无法满足当今我国农村社会生产力发展的现实需求。党的十九大提出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[1]，标志着我国新一轮农村土地改革正式开展。

1 新时代农村土地改革背景审视

1.1 应对农业现代化发展缓慢的现实举措

自新中国成立以来，以毛泽东、周恩来为代表的党的领导人曾多次论述关于发展现代化的问题。继一届人大一次会议上周恩来初步提出实现“现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防”[2]构想后，在第三届全国人民代表大会上，依据毛泽东同志的相关建议，周恩来再次明确指出“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”这一宏伟目标[3]。由此，我国正式踏上了发展四化的建设之路。

当下，我国在工业、国防、现代科学技术发展方面都取得了明显进步，总体呈现稳中向好态势。但就农业现代化而言，其整体水平与其他三化发展相比，仍是“薄弱环节”[4]。另外，与西方发达国家相比，我国农业现代化仍存在一定差距。以与我国世界耕地面积排名较为接近的美国相比，早在2019年其农业科技进步贡献率已超“80%以上”[5]；十三五期间，“我国农业科技进步贡献率突破60%，农作物耕作收综合机械化率超过71%”[6]，且农业科技成果转化率较低，存在大量农业科技成果闲置，不利于农业劳动生产率和务农收入进一步增长。着眼于此，***总书记明确提出：“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向”[7]，要求走中国特色新型农业现代化道路。

1.2 解决农民与土地关系问题的制度探索

工业化、城镇化的深入发展致使农民与土地的关系出现了新变化，农村劳动力进城务工已成为当代农村社会谋生主流途径。据国家统计局《2021 年农民工监测调查报告》数据分析，“2021 年全国农民工数量为29251 万人，外出农民工17172 万人”[8]，约占全国农民工总数的58.7%，对我国原有的家庭联产承包经营方式造成多方面冲击。

一方面，相当一部分农户在离乡务工时会选择将其经营土地流转他人，进行再次经营，导致土地经营承包主体与经营主体分离，进一步模糊利益主体。另一方面，农村男性劳动力的缺失也使劳动主体发生变化，涌现许多“老龄化”、“女性化”劳动力，劳动方式也由传统的专职转变为“兼业化”。除此以外，如果农户举家外迁，全家一同前往城市务工，农村将会出现“空心化”，进一步引发土地资源的闲置或沉睡，阻碍土地功效全面发挥。以上种种新情况、新变化引发了人们不得不重新思考“谁来种地”，因此新一轮土村土地改革成为了缓解人地关系的探索尝试。

1.3 助力实施乡村振兴战略的实践支持

新时代以来，作为化解我国“三农问题”的总抓手，乡村振兴战略一经提出，便使乡村与土地之间产生了积极联系，土地这一生产要素释放出了更多经济活力。

从农村发展全局来看,新一轮农村土地改革为实现乡村振兴提供有效内在支持。十九大报告就曾明确表示深化农村土地制度变革“是盘活农村资源实现乡村振兴的需求”[9]，指明新一轮土村土地改革是加快乡村振兴发展的现实需要。乡村振兴这项浩大工程最终要达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。在这一目标要求引领下，发展的目光必须重新回归于土地本身，毕竟其作为乡村发展最直接的生产要素，是整个乡村建设的出发点。所以，从整体来说，新时代推进农村土地改革成为了实施乡村振兴战略的核心路径之一，其改革可以从加快农村建设、改善农民生活、促进农业发展等角度从农村内部真正助推乡村振兴。

2 新时代农村土地改革理论审视

2.1 新时代农村土地改革的主要内容

21 世纪以来，我国已连续十九年发出聚焦三农议题的中央一号文件[10]，其中“农业现代化”“农业农村现代化”更是高频词汇。由此足以看出党中央对农村土地改革工作的重视程度。改革是一项系统的浩大工程，针对我国农村土地发展出现的诸多问题，我国围绕着调整农民与土地的关系这一主线，坚持底线思维，对土地使用范围和制度等方面进行了全范围的改革。

2.1.1 三权分置 在整个新一轮农村土地改革工作中，三权分置具有极其重要的地位。它既是我国新一轮农村土地改革的发展开端，又在整个改革工作中具有“粘合剂”作用，以它为基础，我国又继续开展了如土地确权颁证等多方面的土地改革工作。2013 年7月，***总书记在湖北考察时提出，深化农村土地改革，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，由此三权分置思想初步成形，我国新一轮以完善农村产权制度为目标的土地改革的大幕也被拉开。2014年11月，中共中央、国务院出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，农村土地产权被明确划分为所有权、承包权和经营权，至此三权分置思想正式形成。此后，作为本次农村土地改革的重点工作，三权分置思想又在多个不同场合被反复提及。

2.1.2 农村土地确权颁证 作为农业工作的重点内容，2013 年开展的新一轮土地确权工作直接将我国土地确权工作的发展推向了高峰。中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》指出全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全农村土地承包经营权登记制度，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。相比于以往实行的土地确权工作，这次确权工作开展更为细致，要求建立健全设立、变更、注销登记制度，从而更好理顺农村现有产权关系，为农民带来更多权利保障。

2.1.3 发展多种形式适度规模经营 我国农村以往主要以土地小规模、分散化经营模式为主，不利于农业的现代化发展以及提升农业整体竞争力。近些年来，随着农户逐渐离开农地，转向城市谋生以及国家积极开展土地确权工作，稳固农户产权地位，我国在2013年党的十八届三中全会中适时提出了发展多种形式适度规模经营这一思想，指出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”[11]。此后，国家于2014 年出台《关于引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、2017 年出台《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，积极创新我国农业经营方式，对土地如何规模经营以及土地规模经营的具体形式予以更加详尽的补充说明。

2.1.4 建立健全农村土地产权流转交易制度 新一轮土地改革过程中，随着三权分置和土地确权颁证不断发展，建立健全农村土地产权流转交易制度也不可或缺。农村产权流转交易，为各类农村产权流转提供正规交易服务平台与交易市场。该制度的日益完善，不仅会赋予我国农民更多的财产权利，而且也会使产权归属更为明晰。

2.1.5 明确第二轮土地承包到期后再延长三十年在2017 年召开的党的十九大会议上，针对广大农民关心的土地承包问题，***总书记明确指出，集体土地所有权和家庭承包经营的基本制度将长期不变，农户依法承包集体土地的基本权利将长期不变，并且在第二轮土地承包到期后再延长三十年，即土地承包期将从原来的2028年延长至2058年，这对于我国以土地为生的广大农民来说，无疑是吃了一个定心丸。

2.2 理论审视

2.2.1 充分保障农民权益，坚持“共同富裕”原则 共同富裕是社会主义的本质要求、是共产党人的根本价值取向。自中国共产党成立以来，党的历代领导集体都依据我国具体国情对共同富裕做过不同程度阐释。新时代以来，立足于新发展起点、我国出现的新变化，***总书记明确指出：“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，我们必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置”[12]。从中国特色社会主义政治经济学视角出发，共同富裕的核心是生产和分配问题，想要实现最终的共同富裕，必须做到人人享有合理的分配格局。但当下我国发展仍存在不平衡不充分这一突出矛盾，在这一意义上它是我国实现共同富裕的“拦路虎”。其具体表现为城乡区域发展不平衡和收入分配不平衡，在这两个不平衡中，农村、农民均处于相对弱势地位，因此实现共同富裕的关键仍然在农村，重点在农民身上，促进农民农村共同富裕是实现共同富裕所要把握的重要原则之一。

作为一种核心生产要素，土地是农民财产的直接来源，其资源配置将直接关系农民的财产性收入以及土地的资源利用效率。但长期以来，由于土地不能合法自由流动，其功能开发利用受限，而家庭农业为主的生产经营收入虽然较为稳定，但它也较为基础，与城市居民通过资金、技术等要素获得多样收入之间存在一定差距，无法化解城乡居民收入差距过大的现实矛盾。因此，我国在新一轮农村土地改革中，在全国多地开展了包括土地流转、三权分置、宅基地三项制度改革、宅基地自愿有偿退出、经营性建设用地入市等多方面工作。赋予农民作为资产所有者的地位和收益权，依据农民实际情况对“承包经营权”进行细分与丰富，使其进一步发展为独立的承包权、经营权，弱化最初的人地依附关系，农民在生产方式上能够加速农地的自由流转，从而构建完善的土地流转市场，激发出土地这一生产要素的市场价值；在经营方式上有更多的经营选择权，可以发展多种形式适度规模经营。以上这些举措都有助于保障农民本身权益，助推农村农业发展，增加农民的财产性收入，使更多农村居民勤劳致富。

2.2.2 严格坚守耕地红线，坚持“改革、发展、稳定三统一”原则 改革是动力、发展是目的、稳定是前提。农村土地改革是渐进而非一蹴而就的。在土地改革的具体过程中，必须处理好改革、发展、稳定的关系，坚持“改革、发展、稳定三统一”原则。

严守耕地红线始终是国家开展农业工作所必须坚守的底线。坚守耕地红线、实行最严格的耕地保护制度，不因扩大粮食产量而对耕地造成大范围过度使用，严重损害或破坏土地环境，这正是坚持“改革、发展、稳定三统一”原则的体现。改革中加大对耕地资源的监察保护力度，牢牢守住耕地红线，牢牢守住农村土地改革的工作底线，实现粮食产量的稳步增长，实现农业的稳定发展。农村土地改革是渐进式改革，在农村土地改革的过程中不可因追求效果，而采取激进式、运动式治理手段，这样的发展才是可持续发展。

在新一轮农村土地改革中，我们“要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序地推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地”[13]。对不按规定用途经营土地、给土地造成严重损害的行为进行严惩并对造成的损害应当予以赔偿。土地是财富之母，耕地是保障粮食安全、促进农业生产发展的重要基石。严守耕地红线，才能实现农业可持续发展。土地有着自己的生态环境，若一味追求农村土地改革的效率与农业发展的速度，忽视稳定的前提原则，对土地进行过度开发与利用，将会对土地本身以及其所依存的整个生态环境造成无法挽回的消极影响。在农村土地改革的过程中，坚守耕地红线，保护好土地资源与生态系统，坚持科学发展观，从而实现农业的可持续发展。

2.2.3 有效激活土地产权，坚持“发展社会主义市场经济”原则 坚持发展社会主义市场经济是中国特色社会主义政治经济学的创新体现。传统马克思主义经济学往往是将市场生产机制与资本主义生产方式相结合，否认社会主义社会建立市场机制的可能，认为“只有建立起大规模的社会化的计划经济，一切土地、工厂、工具都转归工人阶级所有，才可能消灭一切剥削”[14]。但以邓小平为核心的党的领导集体结合我国实际情况对这一传统理论进行创新发展，提出社会主义也可以发展市场经济这一论断，指出“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场”[15]，明确计划和市场只是发展社会主义的两种经济手段。在此基础上，***总书记更是直接明确市场在资源配置中的决定性作用，要求实行社会主义市场经济体制。因此，新一轮农村土地改革也必须坚持社会主义市场经济原则。

一方面，新一轮农村土地改革坚持市场起决定性作用，逐步明确土地产权，为其入市交易做好充分准备。以往土地改革过程中，承包权与经营权往往是“二权合一”，无法满足市场对农村土地的多样化需求，因此“完善农村产权制度，健全生产要素市场化配置机制”是新一轮土地改革的目标愿景。围绕产权改革，国家相继开展土地确权颁证、三权分置、建立健全农村土地产权流转交易制度等系列工作，推进农村集体产权制度变革，透明化产权市场。除此以外，国家更深化农村金融改革，增强农村金融产品的创新性,金融机构的多元化，以此构建竞争性可持续发展的农村金融市场体系。在农村开展“三变”工作，使资源变资产，资金变股金，农民变股东，推进农村集体资产股份合作制改革，将市场机制和资本运作模式引入农村，促使各种资源要素流动。如贵州市塘约村村民按照“合作社+基地+农户运营模式”，将经营所得收益按照合作社30%、村集体30%、村民40%比例分红，最终实现村集体，村民，合作社三方共赢。另一方面，作为一只“看不见的手”，在新一轮农村土改过程中，政府始终发挥着宏观调控的作用，从顶层设计、产业引进、财政支持、金融立法等方面引导着改革走向，有利于弥补市场失灵，加强市场监管，为资本下乡带上“紧箍咒”，保障公平竞争，促使新一轮农村土地改革顺利进行。

3 新时代农村土地改革实践审视

3.1 新时代农村土地改革的实践成效

自2015 年起，我国在全国多地开展了多轮农村土改试点工作，取得了诸多成效。

目标层面，保障农民权益，土地产权逐渐清晰。现如今我国土地产权逐渐明晰，农民被赋予充分权能，土地实现了规模化流转。据调查，“我国已有超过36万个村庄完成改革，共确认集体经济组织成员6亿多人”[16]，推动了农村土地市场化进程。“构建了创新性的土地产权制度，有利于打破土地垄断，激励土地投资，实现土地要素的高效率配置，让更多的民众共享土地权益”[17]，我国新一轮农村土地改革的最终目标正在逐步实现。

现实层面，释放农村发展红利，促进农业现代化进程。在土地改革大背景下，随着土地经营权的流转，我国出现了股份经济合作社，农民对土地有了多样选择。除传统直接务农外，农民还可以流转承包土地的经营权，将其交给专业人士管理，对土地拥有的权益由生产权变为财产权，农民成为土地的租户，通过收取租金获取直接的财产收益。这一做法不仅能够提高农民拥有土地的获得感，幸福感外，更在无形之中为土地的集中化规模化运营，优化配置农村发展所需的各种资源提供便利条件，促进农业现代化发展进程。

3.2 新时代农村土地改革的实践完善路径

我国农村土地改革虽然在目标及现实层面取得了显著成效，但改革仍面临许多新问题与新挑战。今后需从完善土地经营权流转机制，发挥试点模范引领作用，打造高质量农村人才队伍等方面继续完善当前土改政策，推动改革取得新成效。

3.2.1 完善土地经营权流转机制 新一轮改革政策虽然明确规定了农民有自由流转土地的权益，但对土地具体流转形式细节未做确切说明，导致农民土地承包经营权流转的不够规范彻底，出现了“低效率流转”。一方面，土地流转形式单一且流转周期长，致使人们在现实生活中对选择开展土地大面积流转仍慎之又慎，经营主体也不敢对其所经营的土地进行大规模投资，从而限制了农业现代化的发展，不利于实现当初土地流转的“初心”。另一方面，土地流转涉及不同利益主体，包括租用双方以及所有权代表的村委会，目前的流转程序不够完整谨慎。在现实生活中，村委会代表往往缺席这一过程，而且租用双方也多是以口头协定的形式签订相关流转事宜，使流转过程缺乏相关法律的保障，进而影响到农民收入效益，不利于三权分置工作的顺利开展。

因此，随着土地经营权的自由流转，下一步我国土地改革工作可以将完善相关流转运行机制作为努力的重点，如建立相关的流转市场，完善流转程序等，确保流转关系的稳定。

3.2.2 发挥试点模范引领作用 发挥试点模范引领作用，促进新一轮土地改革进程。新一轮土地改革实施过程中，除了原有的“苏南模式”，“平度模式”外，我国各地依据不同现实情况分别形成了不同的土地改革发展模式。包括有浙江嘉兴的“两分两换”模式、江西余江的“一户一宅、村民自治”模式、四川成都的“还权赋能，农民自主”模式、重庆“地票制”模式、贵州湄潭“五名五定”模式[18]。这些不同模式在推动各地土地改革进程中有着不可替代的作用，更为全国范围内土改积累了多方代表性经验，使新一轮土改在制度层面更具活力。未来要充分发挥试点模范的引领作用，汲取不同模式的有效经验与成功优势，结合本地实际情况，从实际出发，有效推进土地改革进程。

3.2.3 打造高质量人才队伍 相比于城市，农村整体知识素质、文化水平与科学素养不高，制约农村经济发展。因此当下急需一批意见领袖带领群众参与农村土改的各方面和全过程，激发新一轮土改活力。

第一，组织建立一支高素质农村人才队伍。政府组织动员思想觉悟高、知识水平高、科学素养高的人才加入农村土地改革的队伍中，打造一支高质量农村人才队伍，为农村土改提供智力支持与组织保障。第二，完善农村队伍人才管理机制。充分发挥高质量人才队伍的带头作用，建立分工合作、运行合理的组织架构，设立高效的管理机制，保障人才队伍的高效运转。第三，搭建多元主体互动交流的平台。发挥高质量人才队伍的衔接纽带作用，通过与人才队伍的合作，加强与群众的沟通交流，从而形成政府与群众的协同合力，助力新一轮土地改革。