不动产统一登记制度下的农村土地承包经营权登记关键问题探讨

杨洪

（贵州省不动产登记中心 贵州，贵阳 550000）

2018年由农业部门主导农村土地承包经营权确权登记工作已基本完成，且土地承包经营权纳入统一登记五年过渡期届满两年多，很多地方土地承包经营权还未纳入到不动产统一登记体系中，登记档案的移交、数据清理整合等工作进展缓慢，当中存在诸多方面的因素，既有技术层面的因素，也有管理衔接和分属登记导致历史遗留等方面的问题。做好不动产统一登记制度下的土地承包经营权登记工作，是对党中央深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权“三权”分置，放活土地经营权，引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营重要抓手。

1 现状问题

1.1 行业管理制度及登记技术规范亟待完善

2016 年中央启动农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度改革后，《民法典》《农村土地承包法》等相关法律法规的均进行了相应修订，但涉及具体的农村土地经营权流转管理、金融抵押、担保等相关的管理配套措施欠缺，如流转合同规范格式、合同备案程序、流转主体资格审查等操作层面管理制度还未跟上，在土地流转过程产生的问题中，会涉及土地经营权流转后种植大户等经营主体为满足规模化生产的需要规整规并土地而消除作为地块权属边界田埂，流转到期后如何重新确认权属边界等系列问题，土地承包经营权相关管理制度，健全流转管理服务体系，为不动产统一登记提供法律支撑。同时，2015 年国务院颁布施行的《不动产登记暂行条例》是基于旧版《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规制定，在过渡期间没有开展土地承包经营权统一登记实质性工作，原国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》并没有涵盖土地承包经营权登记的具体操作规范，对涉及土地承包经营权地籍调查、登记类型、申请主体、申请材料、审查要点等主要内容的均没有明确，统一登记后登记证书缮证是以单地块一证，还是多地块一证的登记尚不明确。在不动产统一登记制度下涉及土地经营权流转管理相关法律法规及登记技术规范亟待完善。

1.2 一体登记还是拆分单独登记有待商榷

围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度[1]。虽然意见具体明确了三权分置及农民农村对各项权利处理地位[2]，而在现实条件下，“三权分置”与确权登记的落脚点也存在一定偏差[3],在三权分置下是否需要将土地承包经营权单列为一个权利类型，还是按照分置的要求设置土地承包权、土地经营权，在稳定家庭户承包权的前提下，放活其分置的土地经营权，依法流转取得收益的权利，如果一体登记为土地承包经营权一个权利类型，后期涉及流转土地经营权过程中，需要再对该类权利进行拆分，就会涉及不动产登记系统、数据库结构设计、登记系统业务现实等都需要作出相应调整。

1.3 新旧管理业务模式及技术标准存在较大差异

不动产登记是以宗地为基本单位进行登记的制度，数据标准结构设计都是围绕该单元进行组织，在簿证编成标准上，不动产登记簿是登记机构记载不动产权利状态以及权利变动等事项的特定簿册，是物权归属和内容的根据。其以宗地为基础，记载宗地的不动产相关权利信息；而土地承包经营权是以户为基本单位进行登记，一户之下有很多承包地块（宗地）。土地承包经营权登记簿以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则记载其所有地块信息，包括承包经营权证编号、土地承包合同编号、承包地块情况等。相应地，不动产权证书目前主要采用单一版，土地承包经营权权属证书采用集成版[4]。如何将土地承包经营权的地块——宗地客体、土地承包经营权——权利类型，家庭户——权利人思想进行拆分，围绕客体——权利——权利人——业务的数据结构模型进行数据转换，需要进行相应数据结构转换设计。

1.4 历史遗留问题处理有待解决

由于历史土地承包经营权登记与不动产登记分属于不同登记部门，将数据整合到统一坐标系统的数据，分属登记导致的数据重叠、压盖不可避免，如何做好土地承包经营权地块与宅基地、林权的数据相互压盖问题，处理起来十分棘手，这其中还是因涉及个人、家庭与集体的利益纠葛，单靠自然资源部门不动产登记机构一方力量难于处理历史遗留和数据压盖重叠冲突问题。同时，在农业部门主导土地承包经营权确权登记过程中，对承包方对耕地面积、耕地位置等有异议，也存在一定数量的未确权发证情形尚未处理，另外还存在登记、合同和权证信息错漏，抵押登记和注销登记等登记类型缺失等问题。

1.5 部门之间职责划分不够明确

2018年农业部门虽完成了农村家庭承包方式的集体土地承包经营权登记，但对于非家庭承包方式取得的土地经营权，其土地测绘经费由谁支出、确权由谁负责，农村承包经营权确权登记过程中因争议而搁置的部分由谁来负责，以及土地纠纷的调处由谁负责等等职责工作仍不够明确，部门间存在相互推诿现象。土地承包经营权登记职责由农业农村部门划转到自然资源部门后，土地承包经营权交易管理与登记等工作将分设在农业农村与自然资源两个部门，两部门间职责分工的清晰界定、沟通协调以及有效衔接，是当前面临的重要问题。

1.6 现有不动产登记力量难以满足日益增长业务需求

受机构改革对人员编制限制，基层不动产登记机构人员，正式在编数量远远满足不了登记业务需求，大都采取了通过临聘、劳务派遣的方式解决登记业务人员不足的问题，现有登记人手也仅满足城镇不动产登记业务工作。为保证不动产登记5个工日办结的要求，登记业务人员大多都是采取轮流或加班的方式解决登记陡增的现象。而农村土地经营权放活以后，随着乡村振兴建设加速，现代农业逐步推进，以分布面较广、巨大体量的土地经营权流转、抵押类登记业务必将日益增长，当前的不动产登记力量难以满足业务需求。

2 对策与建议

2.1 强化法制支撑保障，完善相关法律法规和登记技术规范

在顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿的基础上，应完善农村土地“三权分置”办法，完善农村土地承包经营权统一登记，加强风险防控法律制度的制定[5]。行业管理方面建议省级层面依据国家新修订的《土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》等法律法规及时修订地方土地承包条例或实施条例，拟定农村土地经营权流转管理实施细则，规范经营权流转合同、备案管理机构，明确工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权主体的资格审查，完善项目审核和风险防范配套制度等健全，以确保土地流转规范有序进行，做好有法可依，有章可循。不动产登记工作应从国家或省级层面补充完善土地承包经营权类不动产登记操作技术指南，出台编制土地承包经营权登记类型收件清单，规范土地承包经营权申请、受理、审核、登记程序，切实将土地承包经营权统一登记纳入到规范化的轨道。

2.2 坚持物权法定原则，明确权利类型和理清业务类别

将农村土地承包经营权纳入不动产统一登记，需以不动产登记流程、业务为基础，逐步梳理农村土地承包经营权各主要业务流程及其细化分类，并逐个规范到不动产统一登记的标准化流程，实现农村土地承包经营权登记业务向不动产统一登记的过渡[6]。依照《民法典》、《土地承包法》等有关法律规定，坚持物权法定的原则，土地承包经营权权利分为土地承包经营权和土地经营权两个权利类型，梳理土地承包经营权流转活动中可能涉及的登记业务类型类别及有关适用事项。如：土地承包经营权权利类型涉及首次、变更、转移、注销登记；土地经营权除首次、变更、转移、注销登记类型此之外，还增加了抵押登记业务类型，具体登记业务类型及适用情形的梳理详见表1。

表1 土地承包经营权登记业务类型及适用情形表

2.3 建立健全部门协同机制，妥善化解各类问题

建议省级层面应从机构整合职能职责要求，进一步明确土地承包经营权调查测绘、确权、登记和权属争议调处等具体职责归属，细化登记档案移交、数据整合、地籍调查、历史问题处理关键重大问题有关要求，指导地方开展工作。基层自然资源、农业农村部门和乡镇政府等应建立协调工作机制，明确工作责任、细化任务分工，日常工作配合机制，工作推进计划安排等有序推动此项工作。可采取各方抽调有关人员建立议事专班的形式，协调登记档案移交、数据整合过程出现的数据错误、字段缺漏等重大问题。确保档案顺利移交到位，数据整合到位、登记工作交接到位，妥善调处历史权属交叉、地类重叠等引起的权属争议问题。

2.4 加强登记信息数据整合,夯实数据基础

做好历史存量登记数据整合是土地承包经营权能否纳入不动产统一登记顺利运行的关键。开展土地承包经营权的数据整合，要对照原来土地承包经营权登记数据建库技术规程，依据不动产统一登记数据库标准，建立映射关系模型，提取、转换、补录不动产登记信息，梳理数据之间的逻辑关系，最后建立与图形的空间对应关系，形成符合不动产统一登记数据库标准要求的不动产统一登记信息数据库[7]。首先是对照《农村土地承包经营权调查规程》与《不动产权籍调查技术方案（试行）》技术规范，梳理出两个规程之间相同点与差异处，并按照管理及业务模式不同，建立土地承包经营权承包方编码、发包方编码、承包地块编码与不动产登记单元代码对应关系，在现有的地籍区和地籍子区基础上，基于空间位置按不动产单元编码规则重新赋码，补充完善承包地块的宗地特征码和定着物代码。其次是对不动产登记、土地承包经营权数据内容、结构对比分析，构建映射模型，开展数据清洗、格式转换、坐标转换、产权面积核实与更新等预处理；然后是按照建立的映射关系将土地承包经营权数据转换到不动产登记数据库中；最后是对转换后的数据进行完整性、一致性等质量检查，补充完善属性信息，对于经检查无误的数据按照标准入库。

2.5 强化不动产登记队伍建设，充实技术力量

以土地承包经营权登记工作移交为契机，不动产登记部门主动向编制管理机构及人事部门积极申请人员编制需求，通过整合调用等方式选择熟悉农村工作、参与过农村确权等技术人员充实到不动产登记机构，确保土地承包经营类不动产登记业务工作不停歇、不断档。同时，强化现有登记业务人员对土地承包经营流转相关业务知识的学习，通过对外交流学习、参加土地承包经营权确权相关技术培训、技术研讨等方式，进一步提升登记人员履职服务能力，切实满足土地承包经营权登记工作要求。

2.6 创新便民服务形式，做好登记窗口向乡村延伸

土地承包经营权具体登记工作是在基层乡村，而现有的登记机构主要设置在市县政府城镇驻地，对距离县城偏远的乡村，群众来城办理登记业务极为不便。为更好服务于群众，应做好登记窗口乡延伸，满足群众就近办、快速办的要求，可在乡镇驻地设立不动产登记登记受理窗口，满足群众登记申请，也可延伸开通互联网+不动产登记业务，将土地承包经营权有关经营权转移、抵押等业务通过互联网外网受理，内网审核等方式进行办理，切实做好登记便民服务。

3 结语

在全国农村土地承包经营权确权登记已全面完成的基础上，以纳入不动产统一登记体系管理过渡为契机，及时完善农村土地流转各项法律制度以及统一登记技术规范，做好存量登记数据整合，建立有效的部门协作机制和机构建设等基础性工作，满足与不动产统一登记制度下土地承包经营权登记的规范、有序和便民的管理运行现实需求，有效保障农民和土地经营主体等相关权利人合法权益，对促进乡村振兴，激发农村土地市场活力，促进现代农业产业化发展和带动农民增收具有重要现实意义。