关于高素质农民培育运行机制的研究

黄正军，范 晓

（1.重庆文理学院经济管理学院 重庆 402160；2.重庆文理学院乡村振兴研究院 重庆 402160）

1 问题的提出

在2016年农村土地“三权分置”改革背景下，2017年中央一号文件基于“农业供给侧结构性改革”，要求各地区建立新型职业农民培训机制。2018年中央一号文件依托“乡村振兴战略”实施，要求各地区在建立职业农民制度的基础上，完善配套政策体系。2019 年中央一号文件结合“三农”工作，再次强调“大力发展面向乡村需求的职业教育。”同年，中共中央印发《中国共产党农村工作条例》重点要求“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才。”2020 年中央一号文件再次依据“三农”工作背景，要求“推动人才下乡”。其目的是“推进一二三产业融合，实施乡村振兴战略，确保今年保供给、保增收和保小康。”从《2019 年全国高素质农民发展报告》和《2019年全国高素质农民发展指数》中的数据来看，2018年高素质农民中高中及以上教育程度仅占30%左右。高素质农民技术培训上主要是一些农作物的生产技术和节水灌溉技术，及一些生产要素资源的配置技术等为主。从高素质农民经营和管理能力培育上来看，2018 年高素质农民的农业经营纯收入得到了改观，相当于同期城镇居民人均可支配收入的80%，并有效地起到了对周边农户的辐射带动作用。有5 年以上农业生产经营时间的占高素质农民比重的90%以上。规模化经营的农户占到高素质农民的62%以上，等等。不难看出，我国高素质农民培育是一个庞大的、长期而且复杂的工程。新时期“三农”工作和实现农业现代化的关键是推进农村劳动力资源开发，进行高素质农民培育。值得注意的是，对我国高素质农民培育的必要性与可行性，及地区培训模式创新与发展方面的讨论，一定程度上能够揭示我国高素质农民培育工作实施的时代性、复杂性特征与现实意义。本研究打算从我国试点地区高素质农民培育的现状开始，结合高素质农民培育的理论基础、培训主体或培训平台、职业资格认定、政府作用四个层面来探讨我国高素质农民培育的运行机制，目的是为我国高素质农民培育体系构建指明方向，同时也为相关职能部门或机构提供决策参考或依据。

2 我国高素质农民培育的试点现状

2012 年《新型职业农民培育试点工作方案》颁布，要求在全国100 个县开展试点工作，同时，明确指出各地区可以结合自身特点大胆探索新型职业农民教育培养模式、认定管理办法和政策扶持意见等。后期各级政府文件条例与政策规范的陆续出台，标志着我国高素质农民培育工作正式拉开了帷幕。从试点初期到现阶段地区高素质农民培育调查情况来看，讨论主要集中在以下两个方面：

一是从高素质农民培育的对象、主体、内容、方式、评价与考核、政府作用等层面来探讨我国高素质农民培育体系的构建。“三农”工作的现实情况决定了农村务农能人、返乡农民工、农村干部、退伍军人、农业创业人员（包括企业家、大学生）等是高素质农民的培训来源。如果进一步结合地区农业产业结构特点与农村一二三产业融合现状，高素质农民的培训类型主要包括农业生产型、农业技能服务型和农业经营管理型。与此同时，农广校、农业高职院校、农业高等院校和其他涉农院校、农业科研院所、涉农培训部门或机构等构成了高素质农民的培训主体。培训内容一般包括农业实用技术培训、农业职业技能培训、农民创新创业培训、政府委托培训等。另外，培训方式与培训效果是结合培训时间、频率和师资来进行综合研判的。培训结束后，培训承担机构要求培训对象进行职业岗位技能鉴定，成绩合格才频发相应的职业资格等级证书。需要引起重视的是，在高素质农民教育培训中仍然存在居多问题需要解决。譬如，对教育培训的认识问题、农村职业教育培训体系硬件和软件条件建设问题、多部门职能交叉和培训资源浪费问题、技能鉴定工作流程规范化问题和政府支持问题等。因此，对高素质农民培育的建议应该是政府基于国家和地区培训项目，在规划和设计本地区高素质农民培育体系基础上进行多层面的政策与资金支持，并颁布相应的制度文件，进行制度保障。教育培训主体应根据高素质农民的生产经营需求，广泛利用信息网络等培训技术与培训手段的发展，加强课程建设和师资队伍建设，更新培训内容、培训方式和培训形式，提升培训效果，同时与相关职能部门一道共同建立相应的评价和考核机制，保障培训效益。现阶段，基于农业现代化与“三农”工作对高素质农民培育的需求，可以考虑从教育公平的视角，来讨论高素质农民培训起点、过程与结果中可能存在的不公平现象[1，2]。也可以根据国外高素质农民培育实践，参考美国新型职业农民培育在制度框架、资金支持、培养体系和培育模式等方面的成功做法[3]。

另一方面是集中在讨论影响试点地区高素质农民培训意愿或培训满意度因素的统计分析方法上。其中，达成共识的观点认为农民的文化水平、参培意识、年龄和收入、家庭人口数、土地经营规模和政府支持、培训效果、培训次数等是影响高素质农民参与职业培训意愿与满意度的主要因素。与此同时，为提升培训效果，高素质农民培训主体应该结合现代农业差异化发展的需求和影响培训意愿或满意度的因素，对培训的内容、形式、时间和地点进行差异化处理[4-6]。根据试点地区高素质农民培育的现状，及暴露出的主要问题与解决方法。本论文认为上述相关研究仅从局部或针对某一方面来解决问题，导致问题解决缺乏系统性与整体性。我国高素质农民培育体系构建需要结合中央文件精神和“三农”工作的需求，从高素质农民培育的理论基础、培训主体或培训平台、职业资格认定和政府作用四个方面进行系统性的讨论。

3 我国高素质农民培育的运行机制

3.1 农村职业教育的新定位：高素质农民培育

在十八大“城乡发展一体化”的背景下，为推动城乡统筹科学有序的发展，完整的农村职业教育体系应该包括“留农”（高素质农民）和“离农”（农民工）两个层面的职业教育[7]。现实情况决定应该把农村职业教育定位为培育高素质农民，原因是这样做有利于明确我国农村职业教育主体的办学方向，符合农业现代化发展的政策要求，也是农业发达国家推进农业发展的普遍做法。2017 年，中央一号文件把农业供给侧结构性改革确定为今后农业工作的重点领域和方向。高素质农民的培育是适度规模化经营，发展新型农业经营主体，调整农业生产结构，转变农业生产经营方式，实施农业供给侧结构性改革的关键。为大力推进农业供给侧结构性改革，农村职业教育的重点也应该放在实现“留农”的目标上[8]。在十九大“实施乡村振兴战略”指导下，根据文件精神，要求各地区结合实际“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍。”在此背景下同样应该把培育高素质农民和乡村精英，作为乡村振兴战略下农村职业教育的新使命和首要任务[9-11]。很显然，高素质农民培育具有明显的时代特征。把农村职业教育定位为高素质培育是符合农村经济和社会发展需要的。然而，新时期面临的新矛盾，我国农村职业教育发展的不平衡不充分问题肯定会影响到我国高素质农民的培育[12,13]。

3.2 各类型涉农院校：高素质农民培育的重要平台

高素质农民教育培训体系，包括组织者、承担者、需求者、职业农民。现代农业需要各类型的高素质农民服务于农业产业结构与精细化分工，各类型农业高职院校发挥着重要的平台作用。其优势体现在它能够有效地发挥农业类专业长期办学的资源优质，且是以服务地方“三农”工作为办学宗旨和目的。由于农业高职院校在高素质农民培育过程中存在的主要问题及解决问题的方法着眼点吻合。因此，本研究主要从以下几个方面来讨论高素质农民培育过程中的平台建设。

首先是搭建由政府、行业、企业和学校多主体参与的，各种类型的实习实训、就业创业和推广应用的平台或基地。这些类型的平台或基地是以“合作”为办学理念，依托各参与主体的资源优势，通过教育培训设备与设施多样化对接或投资建设，解决了高素质农民教育培训的针对性与服务性问题，深化了高素质农民培育体系建设。在教学培训模式上支持采取送教下乡、远程教育、农技推广人员培训等现场教学、网络教学的形式。这些类型的教学模式，能够将理论与实践有机地结合，真正解决了教育培训中的产业布局和季节性需求问题。基于“双师型”“师傅型”教师队伍的建设和教材编写的科学性，在高素质农民学历教育体系框架下，把教学内容，包括专业设置、课程设置等，通过教学方式的不断创新，包括案例教学、专题讲授、视频教学等，分类分层施教和指导。这样做的目的是充分利用现代化的信息手段提升培训效果，满足高素质农民多样化的职业培训技能需求。在政府支持方面，呼吁设立专项支出资金和专项培训支出项目，加大对参与主体的学费免除、补贴或补助，培训奖励或激励等的力度，加强参与方硬件与软件设施和设备方面建设的资金支持，构建完善的法律法规保障措施[14-16]。

由于农业高等院校与农业高职院校的发展定位具有差异性。因此，对高素质农民培育理论与实践方面的讨论并不显见。然而，不可否认的是，农业高等院校在资源整合和成果转化等方面优势明显。并且农业高等院校在高素质农民培育过程中能够发挥着主体价值的作用，及带来明显的经济效应、社会效应和农民自身素质提升[17]。高素质农民培育对象影响着高素质农民培育主体框架的构建，决定了农业高等院校培育高素质农民的重点应该落实在对农科类人才的去留问题讨论上。关于农科类大学生是否愿意成为高素质农民的意愿而言，个人特征、家庭条件、社会资本、家乡环境和“三农”认知状况等是主要的抑制因素[18]。与此同时，关于农业高等院校参与高素质农民培育模式而言，研究认为需要比较分析“直接参与型”和“间接参与型”培育模式的差异，并在充分认识各参与方特点的基础上，结合地区需求进行甄选组合与模式创新[19]。

近年来，高素质农民培育中的远程教育模式备受推崇，原因是信息化与网络化为该模式提供了技术保障；同时丰富的教学内容与灵活的教学方式有效地缓解了培育主体的工学矛盾。在我国，远程教育培育模式是以地方广播电视大学教育培训平台为基础而发展起来的。远程教育通过网络化的方式在农村地区广泛延伸，覆盖面广。同时，远程教育的开展是基于丰富的教学资源，包括数字图书馆、学习资源库和课程资源库等。培育对象可以通过音频、视频等多元化的教学方式，进行网络自主学习。教师教学可以借助网络，近似于面授辅导、现场指导，最终实现教学效果提升。教学内容包括职业教育分层分类综合技能提升培训，是以服务“三农”需求为目的。另外，需要引起注意的是，培训对象的性别、年龄、文化程度、培训费用、计算机和网络应用水平、培训经历等又不同程度地影响着高素质农民接受远程培训的意愿。如果借鉴国外远程教育的实践经验，我国远程教育培育模式的发展除需要政府加强体系建设内资金投入和保障制度建设外，还需要培育主体不断创新与开发网络教学资源和多元化的教学方式，各职能部门之间也需要利用自身的教育资源优势构建起协同发展机制，这样才能培育出符合“三农”岗位需求的高素质农民[20-22]。

农业高职院校所具有的天然优势决定了它在高素质农民培育中应该发挥重要的平台作用。农业高等院校在教育资源整合和成果转化等方面同样优势明显。高素质农民培育体系的构建需要发挥各类涉农院校、机构和部门等平台的合力作用。另外，高素质农民培育制度本身所具有的社会性和公益性特征，同样决定了高素质农民培育需要构建多类型、多层级的教育培训主体。与此同时，在信息化和网络化高度发展时期，高素质农民培育还需要借助远程教育等创新培育模式来组织推动。

3.3 高素质农民的胜任素质与职业资格

要想成为服务“三农”，推进农业现代化的高素质农民，首先需要考察高素质农民应具备怎样的岗位能力或职业素质。如果基于量化分析从专业技能、科学文化、经营管理、道德法律等方面来设定高素质农民胜任素质评价指标，就能发现新型农民胜任素质是一个动态发展的过程[23]。另外，基于调查研究，普遍认为专业技能和人格特质是影响高素质农民胜任素质提升的两个重要因素。因此，可以考虑把它们作为讨论的重点[24]。很明显，职业资格框架是基于高素质农民的胜任素质构建的，需要政府及职能部门以提升高素质农民的胜任素质为前提，构建起高质高效的高素质农民教育培训体系。或者说可以通过教育与培训体系、协同开发机制、职业能力评价体系、职业化发展保障机制和职业教育体系等的搭建，构建起高素质农民的职业能力体系[25]。

高素质农民的胜任素质提升与职业资格框架构建，能够有效实现教育资源的优化配置和规范农村人力市场等。从对试点地区调查情况来看，高素质农民职业资格认定中仍存在认定标准的统一性问题，认定程序的规范化问题和认定保障措施的建设问题等。针对这些亟待解决的问题，可以借鉴发达国家在认定标准、认定程序、组织体系、制度保障和政策支持等方面的成功做法[26]。另外，也可以基于人力资源理论和分析工具，针对生产经营型、专业技能型和社会服务型三种类型的高素质农民，提出可操作的职业资格认定标准[27]。总而言之，为确保教育资源的有效投入与高效产出，高素质农民的胜任素质培育是关键，高素质农民职业资格认定应被看作是高素质农民培育运行机制的有效组成部分。

3.4 高素质农民培育中的政府作用机制建设

高素质农民培育的关键是政府作用长效机制建设。政府作用的有效发挥能充分满足“三农”需要的高素质农民人才体系的构建。首先，需要重点思考的是，中央及地方政府各项推动“三农”工作和培育高素质农民的文件和规范，均是以稳定农村土地所有权，创新土地流转制度为前提。因此，实现土地适度规模化经营，构建新型农业经营体系，培育高素质农民，需要政府依据农村土地产权结构进行政策推动。高素质农民培育是一项复杂的系统性的制度建设工程，需要多方责任主体和职能主体参与发挥作用，这就需要各级政府根据地区农业产业结构特点，进行科学的顶层设计与规划。从目前试点状况来看，农业高职院校在高素质农民培育中发挥重要的平台作用。除各类涉农院校外，还需要把各类民办教育资源与公益性、社会性教育资源进行组织推动，参与到高素质农民培育中，这就需要政府部门发挥整合教育资源的作用。与此同时，“政行企校”多方主体深度的融合，高素质农民培育的实训实习、创新创业平台或基地的搭建，均需要利用政府的政策推动。政府推进高素质农民培育具有明显的公益性，这一性质既要求政府对现有教育资源进行有效的整合，又要求对高素质农民培育工作进行有效的监管。譬如，政府财政资金是否得到有效落实，实施效果怎样？教育培训主管机构职业资格认定的标准是什么？等等。另外，还需要政府营造高素质农民培育的制度环境。如通过各级政府组织宣传提升农民对高素质农民培育的认识；通过信贷、配套的劳动与社会保障等优惠政策吸引创新创业青年投身于“三农”事业等[28,29]。高素质农民培育效果如何，政府资金投入是关键。为发挥资金投入效应，有必要构建一个包括财政资助资金来源、价格形成机制、资助办法和标准、评估和调整机制在内的高素质农民教育培训财政资助机制[30]。总体而言，政府作用贯穿于高素质农民培育运行环节的始终，政府作用长效机制建设同样应作为高素质农民培育运行机制的有效组成部分。

4 结论

关于高素质农民培育方面的研究颇多，论文仅从一个侧面对我国高素质农民培育的运行机制进行了讨论，即高素质农民培育的理论基础、培训主体或培训平台、职业资格认定和政府作用。也就是说高素质农民培育运行体系构建，首先需要对其进行清晰的培育定位，再在培育平台体系搭建的基础上，确定胜任素质和职业资格认定标准，最后发挥政府的长效机制作用。从研究内容上来看，进行这样的讨论是对我国高素质农民培育运行机制研究范围的拓展与创新，同时也与政府要求各地区结合自身进行高素质农民教育培养模式、认定管理办法和政策扶持意见等层面进行制度推动相一致。然而，需要引起注意的是，具体到某一运行环节研究内容还需要结合试点运行现状，进行深入讨论。从研究方法上来看，对高素质农民培育运行机制各层面讨论采用动静结合、虚实结合的方法进行阐述，使说理更有针对性和科学性。高素质农民培育是一个庞大的系统的复杂的制度建设工程，需要多方主体参与和发挥作用，来共同推动我国高素质农民培育体系的构建。