影响确权成果的几种情形及剖析

吴敬斌

农村承包地确权登记颁证，是深化农村改革的基础性工作，从确权工作实践看，影响确权成果的因素是多方面的，如测绘作业质量好坏、农民群众的认可以及土地整理和建设征地对地貌的改变等情况。如何及时掌握影响确权成果的几种因素，集中研判并采取有效的措施予以消除，切实巩固和保障确权成果，为确权成果的科学应用创造有利条件，是广大基层农经工作者必须认真面对和思考的问题。

影响确权成果的主要情形

测绘作业质量问题。确权的具体工作一般外包给测绘（信息）技术公司负责实施，各地的确权工作全面推开后，作业单位技术人员紧缺，而确权项目有明确的时间要求，有的作业单位为了赶工期临时招聘的一些技术人员，业务水平良莠不齐。还有的为了图省事减少必要的实地指界，导致出现界址线过于粗糙，测绘精度不达标、田埂线未划出，农户间界址不明以及农户承包地块串户等情况。此外，还存在农户家庭成员信息录入电脑错误等问题。测绘作业质量出问题，就会给今后的成果应用带来麻烦和困难，甚至还会引发纠纷矛盾。

“村规民约”抵触政策。二轮土地承包期“三十年不变”是政策要求，确权颁证后法定土地承包期内非特殊情况不得再进行调整。但实际生活中因婚丧嫁娶（迁移）、出生等原因出现不同家庭人均承包地不相等的情况，一些村民小组为解决这个人地不均矛盾，存在每三五年调整一次承包地的习惯。有的村民小组内生女儿的农户希望确权发证，而生儿子（家庭人员预期增加）的农户则不希望确权，也不愿在登记材料上签字，甚至出现有的村民小组私下约定确权后又调整承包地——“真签字、假确权”的现象。

征地后的平均主义思想容易损害确权工作成果

农民在测绘人员的协助下对自家土地指界

土地整理破坏界址。财政、农业农村和水利等部门开展的高标准农田建设和土地整理工作，涉及集中连片平整、灌排沟渠和田间道路等基础设施建设，在一定程度上模糊了承包地的田埂界址，平整后有的农户找不到自家的承包地块。有的村民小组在完成权属调查和合同签订后，因土地整理部分农户承包地被机耕道、沟渠占用，出于公平考虑，村民小组重新进行“分田”，导致承包合同上的地块四至与实际不符。

建设征地动态减少。确权工作是个相对静态的过程，而现实生活是个动态的过程。实践中，因城镇化、新农村建设、工业园区（企业项目）、公路升级、自然村搬迁及其他公益事业用地等原因，不可避免需征用部分农户的承包地。发生征地而减少承包地面积后，一些村民小组因“平均主义”思想和眼前经济利益影响，不愿意将征地补偿费分配给被征地农户，而是将征地补偿费按人口平均分配，然后又重新调整承包地，这就损害了确权工作成果并造成很大负面影响。

对影响因素的剖析

存在当“甩手掌柜”思想，监督配合不够到位。确权作业项目外包后，乡村基层认为所有工作都是作业单位的事，没有做好配合协调工作，而作业单位大多是外地人员，沟通不畅，具体工作过程中存在不少困难，如收集农户资料时会遇到农民群众不配合、不及时提供问题，出现收集的信息不齐全、不准确。一些基层干部以确权工作成果必须通过上级验收为由，疏于对作业质量的日常监督，导致验收时问题不少，整改相当困难或无法全面整改到位，还有一些问题无法及时发现，埋下纠纷隐患。

对检查验收抱有侥幸心理，差错整改不够认真。由于近两年全国全面推开这项工作，各作业单位的专业测绘技术人员普遍缺乏，一些作业单位大量聘用“假期工”、实习生，因他们工作经验不足，出现的差错较多。而返工的作业量大又影响工期，一些作业单位对检查验收抱着侥幸心理，认为验收只是抽取少量地块和农户的样本，导致对差错的排查整改不全面、不彻底，给确权成果留下质量和纠纷隐患。

对确权的重要性认识不足，存在本位主义观念。像招商引资项目征地、土地整理（含高标准农田建设）等项目，对承包地块的破坏是不可逆的，需要在项目实施前统筹考虑，妥善解决好与确权的关系。但有的乡镇、部门缺乏大局观念，在实施时没有做好相关沟通协调工作，而是自行其是，导致出现权属调查刚完成、承包地四至边界又被破坏，或前面确权、后面改变界址四至而影响权属准确性的消极现象。

对群众三五年一调整习惯缺乏引导制约措施。部分农民群众思想没有转变，“平均主义”思想严重，一些农户还是想沿袭原来三五年调整承包地的做法，特别是即将娶媳妇生小孩等家庭人口预期增加的农户对确权工作抵触很大。根据法律规定，“村（组）规民约”不得与法律法规和国家政策相抵触，但当前对违反规定的行为却缺乏有力的制约手段和措施，造成出现村民小组随意调整承包地的行为，甚至有的村民小组在已完成地块权属调查指界后，又私下进行承包地调整，导致承包合同与地块不符，确权成果被废弃，违背了确权工作的初衷。