突破土地承包仲裁困境的思考

陈海真

2019年1月1日，新修订的《农村土地承包法》正式施行。在此背景下，笔者梳理制约广东省土地承包经营纠纷调解仲裁工作发挥作用的突出问题，并提出工作建议。

困难及制约因素

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施近十年，农村土地承包调解仲裁机构在广东省发挥的作用仍然有限，2018年全省108个仲裁机构实际开展工作的仅占10%左右。据调查，若乡村调解不成功，信访仍然是纠纷解决的主要途径。2018年，仅省级农业农村主管部门收到涉承包地越级上访案件244宗，占全省此类纠纷总量的4.33%，而全省农村土地承包仲裁机构受理纠纷数量仅占9.91%。从调研情况看，农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设存在的问题严重影响了其发挥作用，归纳起来主要有：

农村土地承包经营纠纷调解仲裁制度的特殊定位制约了工作开展。农村土地承包经营纠纷调解仲裁裁后可审的特殊设置，最大限度赋予了农民自主选择的权利，在实践中却容易让人产生误解，即立法似乎缺乏对仲裁委员会和仲裁员能力的信任。由于调解仲裁不收费，仲裁员基本属于义务劳动，在付出大量人力物力财力后，如果当事人对结果不满意最终又起诉，仲裁裁决被否定，一方面造成人力、经费的极大浪费，同时也一定程度上打击了仲裁员的积极性。另外，仲裁机构没有强制执行权，裁决一般涉及赔偿金额及返还承包地，即使裁决生效，执行难成为申请人维护权益的最后一道障碍。

社会各界对《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》认知度偏低。基于对农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构定位问题存在异议，基层农经部门对农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作缺乏积极性，主动宣传《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的动力不足，加上立法时间短等各种因素，造成社会各界对该法知晓度低。调研中发现，有些基层人民法院将农村土地承包经营纠纷仲裁视同劳动仲裁，将其作为受理案件的前置条件。有些基层人民法院视农村土地承包经营纠纷仲裁为商事仲裁，认为“一裁终局”，法院不应再受理。

农村土地承包经营纠纷仲裁裁决和法院判决存在较大差异。农村土地承包跨度近四十年，纠纷类型复杂多样，仲裁裁决和法院判决受各种因素影响会存在一定差异，但有两种影响因素值得重视。一是依据不同。比较常见的是涉及农村土地承包合同的纠纷。《广东省高级人民法院审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》依据1999年最高人民法院发布的《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（已于2008年废止）制定，所规定的合同解除条件同《农村土地承包法》的精神相抵触。二是理解差异。往往造成立案受理不一致。如《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定受理条件为“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。“未实际取得”就存在不同理解：有的认为第一轮土地承包以来未取得，有的认为从第二轮土地延包以来未取得。因为这个原因，阳江市某仲裁庭近年来裁决26宗案件，有25宗被县级人民法院推翻重审，造成该地仲裁机构不愿再受理案件。长此以往，一方面严重影响法院和仲裁机构各自的公信力，也易形成一些“久拖难决”的信访案件。

农村土地承包经营纠纷调解仲裁条件尚需进一步完善。开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，两个重要前提条件尚待完善。首先是仲裁人员匮乏。一是专职、专业人员少。自2000年机构改革后，基层农经机构大幅削弱，县级农经人员平均1人、乡镇0.1人，定编已难以适应现行工作量的要求，一套人马兼任仲裁员、调解员，精力不够。二是素质参差不齐。调解仲裁员既需具备农村土地承包政策法规知识，又要具备各类民事法律知识，还要通晓农村民俗习惯和具备较强的说服劝解能力，目前县、乡（镇）两级农经人员素质良莠不齐，且粤东、粤西、粤北等欠发达地区法律服务资源不足和专业人才匮乏，不能满足纠纷案件调解仲裁的需要。其次是财政经费不足。由于农村土地承包经营纠纷调解仲裁免费，仲裁机构日常开销、办案食宿、交通、仲裁员补贴等各项开支，均需财政经费支出。但对于粤东、粤西、粤北的一些贫困山区，财政经费难以落实到位，成为制约工作开展的重要因素。

几点建议

完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构的运行机制。一是强化农村土地承包经营纠纷仲裁裁决的法律效力。涉及农村承包地的纠纷，历史背景复杂、时间跨度长、涉及面广、政策性强，若法律未明确规定且不了解政策背景很难作出判断。作为长期从事农经工作的仲裁员，对于这类疑难案件把握会更加精准。建议在立法上借鉴商事仲裁制度强化土地承包经营纠纷仲裁裁决的法律效力。这样既有利于保护仲裁员的积极性，同时也能提升法院工作效力。二是完善机构设置。建议上级主管部门协调相关部门确定人员编制，设立由农业农村部门业务指导但独立于农村土地承包管理部门运作的仲裁机构。三是理顺仲裁员资格审定机制。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施以来，仲裁员资格如何审定一直未明确，各地做法各异。2015年，农业农村部推动仲裁员纳入国家职业分类大典，但相应的仲裁员资格鉴定考核程序仍未明确。建议可借鉴劳动仲裁的做法，授权由省级主管部门组织考试、经上级主管部门审查发放资格证书，确保仲裁员任职资格的权威性和规范性。

建立农业农村部门与法院协作机制。一是农业农村部门与法院建立沟通协调机制。可开展法律知识和农村土地承包政策等方面的交叉宣传培训，实现“法官懂政策、仲裁员通法律”。在场地、法律人才、裁决结果执行等方面，互相支持配合，实现资源共享。二是建立案件会商机制。建立农村土地承包经营纠纷调解仲裁机构与基层人民法院会商机制，对于一些疑难案件，进行分析研判，确保案件在仲裁环节达成一致意见，既确保土地承包经营纠纷仲裁裁决的权威性，一旦进入诉讼程序也减轻法院工作压力。三是出台农村土地承包纠纷案件处理指引。省级农业农村部门配合省高级人民法院出台《关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干问题的指导意见》，并定期发布典型指导案例，统一仲裁机构和人民法院对同一类型案件的审理标准与裁判尺度。

优化整合资源。一是人力整合。在完善乡村调解体系上，乡镇一级将承担土地承包经营纠纷调解的人民调解委员会或司法所加挂农村土地承包调解委员会牌子；或者由镇农办、司法、妇联等有关部门抽调人员组成农村土地承包调解委员会；在村组一级，充分利用村级理事会、维稳员、驻村律师等作为村组调解小组、专业调解人员发挥作用。在仲裁员人才队伍建设中，可以聘请公职律师、驻村律师、退休法官等法律人才，提升队伍整体素质。二是场所整合。利用现有劳动仲裁、商事仲裁或法院资源，解决由于场所问题造成仲裁机构无法运转的难题。