新时代农村承包地改革管理的法律基石——农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群解读《农村土地承包法》

本刊记者

2019年1月1日，新修改的《农村土地承包法》正式实施。土地承包法的修改与实施引发了社会的广泛关注。在坚持农业农村优先发展、深入实施乡村振兴战略的新时代，这部法律有何亮点？对于推动农村土地制度改革、维护农民土地合法权益有何利好？日前，农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群接受了本刊记者的专访。

记者：新修改的《农村土地承包法》已经实施，请您结合实际工作，谈谈土地承包法修改的意义和亮点。

孙邦群：近年来，中央就巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革，作出了一系列重大部署。党的十九大报告明确提出，“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。修改后的《农村土地承包法》适应我国经济社会发展的新形势，适应现阶段农村生产力发展的新要求，将中央的精神和要求以法律形式予以体现，将地方成功的实践经验以法律形式予以规范，为巩固和完善农村基本经营制度、深入实施乡村振兴战略、保护农民合法权益提供了法律保障和制度基础。

与2003年实施的承包法相比，我认为，修改后的承包法有两个突出亮点：一是始终坚持“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”不动摇。这次修法，适应当前新形势新要求，对有的条款进行了修改完善，但总的前提和基调是在“稳定”的基础上进行科学合理的修改完善，充分体现了中央保持农村土地承包关系稳定并长久不变的思想和要求。比如，明确第二轮土地承包期届满后再延长三十年。再如，就农村土地二轮承包到期后是否调整土地问题，修改讨论中曾有争议。最终，全国人大为落实中央保持土地承包关系稳定并长久不变的精神，对原有法条不作修改。又如，根据2003年实施的农村土地承包法规定，承包方全家迁入设区的市并转为非农业户口的，应当交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，发包方可以收回。而修改后的承包法则取消了收回的规定，明确“国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”“承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权”。二是将“三权”分置这一制度创新上升为法律规范。突出表现在明确赋予土地经营权应有的法律地位和权能。修改后的承包法中，“土地经营权”除在第二章以单独成节方式呈现，在其他章节也多处出现。就土地经营权的概念，修改后的承包法在第一章总则第九条中规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”就土地经营权流转的方式，第三十六条规定：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”就土地经营权的登记，第四十一条规定：“土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。”就土地经营权的融资担保，第四十七条规定：“受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”一系列法律规定，都体现了中央有关农村承包地“三权”分置的精神要求，有利于保障土地经营权人自主经营的权利，促进土地资源要素的合理配置。

记者：修改后的承包法提到了土地承包经营权、土地承包权、土地经营权几种概念，如何理解这几种权利？

孙邦群：修改后的承包法适应我国的国情农情，在维护农村基本经营制度的基础上，兼顾承包关系稳定和土地要素配置的双重需求，作出了一系列制度创新，有利于保障农民的土地权利，有利于“三权”各自功能和整体效用的充分发挥。根据中央文件和法律精神，农户是土地承包经营权与土地承包权的权利主体。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，既承包又可以自主经营。当承包地发生流转时，土地承包经营权分为土地承包权和土地经营权，农户保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权给受让方，由受让方经营。由此可见，土地承包权和经营权的分置建立在土地是否流转的基础上。

新颁发的土地承包经营权证书平等保护了妇女的土地权益

记者：新修改的承包法中第十六条规定，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。怎样理解户内家庭成员平等享有各项权益？

孙邦群：这个规定在新修改的农村土地承包法中是新提法。我国实行农村土地集体所有，采取的是农村集体经济组织内部家庭承包方式，承包家庭的成员平等地享有承包土地的各项权益。这就是说，无论是妇女、小孩，还是老人，都要平等地享有土地的各项权益。修改后的承包法特别体现了这一点。

需要说明的是，农户的家庭成员是在不断变化中的。首先，我国第一轮农村土地承包发生在改革开放初期，参与分配土地的是当时农户的家庭成员，之后的二轮承包也主要是在一轮承包的基础上实施的延包。然而，经过几十年的婚丧嫁娶、人口增减，农户的家庭成员已经发生了变化，这时候的家庭成员与当时参与分地的家庭成员不完全重合。其次，我们用五年时间开展了农村承包地确权登记颁证工作，此次确权登记是对原有承包关系的确权登记，依据的是土地二轮承包情况。由于确权时间早于新法实施时间，因此，此次确权农户拿到的承包经营权证上反映的家庭承包人员，有的是原有承包时参与承包的人员，也有的是现在的家庭成员。

记者：新修改的《农村土地承包法》规定，县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，本集体经济组织可以收取适量管理费用。有人担心收费会影响工商企业投资农业的积极性，对此，您怎么看？

孙邦群：工商企业到农村流转土地，是一种新型的农业经营方式。此次以法律形式对工商企业下乡进行规范，也是中央文件精神在法律中的充分体现。对于工商企业流转土地允许村集体收取适量管理费用这个问题，一方面是村集体经济组织行使农村土地集体所有权的具体体现，另一方面也是对村集体经济组织协助工商企业流转土地、投入建设农村基础设施等的补偿。至于是否会影响工商资本积极性，我认为这更多的是一个市场问题，交易过程中存在供需双方的谈判，工商企业会根据自己的投资预期作出判断，所以这点影响应该不会很显著。对于管理费怎么收、收取的标准，由于工商企业流转土地的情况在各地都有不同表现，目前制定全国统一的规范办法的条件尚不成熟。在条件尚未成熟的情况下，可以先让基层试点探索，积累一些经验。另外，工商企业流转土地过程中，不可避免要与村集体、农户发生议价行为，如何平衡三者之间利益关系，避免因管理费产生矛盾纠纷，更好地保护农民利益、维护农村经济社会稳定也值得关注。

记者：修改后的承包法已经开始施行，接下来农业农村部将会采取哪些具体举措，推进修改后的《农村土地承包法》的贯彻实施？

孙邦群：围绕法律中新修改的内容，我们近期主要是抓两个方面工作：第一，大力宣传新修改的《农村土地承包法》。一些新的内容、新的重点要让老百姓知道，让从事这项工作的党政领导学通弄懂。为了做到这一点，我们一是抓紧和全国人大相关部门进行研究，对修改后的承包法做一个标准的法律释义。二是要通过各种媒体、多种方式向农民宣传法律精神，让农民能够知法懂法，依照法律维护自己的合法权益。在宣传法律的同时，我们还计划开展培训，特别是对从事这项工作的各级党政领导，以及从事农村土地承包管理工作的一些人员，进行一些有组织的培训，这是今年的一项重点工作。

广西融安县潭头乡新桂村东桂屯引导龙头企业流转土地种植蔬菜，带动了农民增收

此外，还要尽快出台一些配套的政策措施。第一个方面，在稳定农户的承包权上，要做好农村承包地确权登记的收尾工作。第二个方面，根据修改后的承包法的规定，要建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，规范工商资本到农村租地的行为。还有其他相关配套规定要研究出台。

记者：您刚提到要稳定农户的承包权，做好承包地确权的收尾工作，根据中央明确的时间表，2018年我国农村土地承包经营权确权登记颁证工作已经基本完成。请您介绍一下目前我国农村承包地确权登记工作的情况，以及下一步的具体安排。

孙邦群：截至2018年底，实际测量面积16.7亿亩，完成确权登记面积14.8亿亩，确权面积已超过原承包地账面面积。30个省份已向中央提交完成报告。在这里，有两个数字需要进一步说明。我们公布的16.7亿亩的实测面积，指的是测绘部门的工作量，涵盖了所测量的所有农户的承包地，包括已确权的14.8亿亩，还有一部分承包地由于比较特殊，由当地根据自己实际决定是否确权。比如，在南方一些省，一些地区为了发展畜牧业，给农户分配了“饲料田”，但是否确权全国没有进行统一规定。还有为解决农户烧火做饭燃料问题分配的“薪炭地”，以及部分地方自留地，等等，都属此类。对于这些土地，我们只做了测量，是否确权由地区把握。东北一部分地区对于农民的开荒地、册外地等，有一部分也是只登记不确权。因此，16.7亿亩反映的是测绘工作量，并不是全部都要确权。我们已确的14.8亿亩，都是现在农户承包经营的土地，也即是在原13.8亿亩承包地基础上，通过精准测量实际得出的地亩数。

根据中央的安排，经过五年时间，全国承包地确权颁证率达到了90%以上，距离我们定的全面完成的目标还有差距，今年，我们将开展“回头看”，做好收尾工作。重点是督促一些地方将应发未发的权证尽快发放到农户手中，解决权证到农户手中最后一公里问题。还有就是对由于矛盾纠纷等而未能确权的地方，开展调查、细化分类，提出解决办法。另外要完善纠正确权中出现的纰漏差错，确保不留死角、不留尾巴，经得起历史检验。