农村集体经济组织立法应关注的四个重要问题——农村集体经济组织立法研讨会综述

2018年12月25日，农业农村部政策与改革司在海南省海口市组织召开农村集体经济组织立法研讨会，来自农业农村部管理干部学院、中国农业经济法研究会、海南大学、中国人民大学、上海市农村经济学会、广州大学、广东外语外贸大学土地法制研究院、浙江大学土地与国家发展研究院、浙江农林大学中国农民发展研究中心、山东政法学院等科研机构的专家学者，以及浙江省、安徽省滁州市、广东省佛山市南海区等地农业农村部门的负责同志参加了研讨。

一、关于农村集体经济组织法的调整对象

与会代表围绕农村集体经济组织立法的调整对象是由生产队、生产大队、人民公社及其改制形成的各级社区型农村集体经济组织，还是仅指通过农村集体产权制度改革成立的经济合作社、股份经济合作社等新型集体经济组织，抑或是包括供销合作社、信用合作社等在内的广义集体经济组织等问题进行了深入讨论。

多数与会代表认为，农村集体经济组织法的调整对象应为社区型农村集体经济组织，不能把所有类型的集体经济组织全都纳入进来。依照我国《宪法》规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济，但不一定都要规定在农村集体经济组织法中，否则内容将过于庞大，集体经济组织的共性规则将无法提炼。这些集体经济组织可由专门法律予以规定，无需在农村集体经济组织法中再加以规定。部分代表认为，农村集体经济组织法的调整对象应当放宽。集体经济组织的核心内涵为：部分劳动群众共同所有，合作生产经营，按照集体经济相关规则分配剩余。按照这三个原则组建起来的合作社等组织，都应属于集体经济组织。也有代表认为，首先应当明确农村集体经济组织法到底是要解决什么问题，究竟是行为法、组织法还是管理法。如果将其定性为综合性法律，则应将各类集体经济组织全部包括进来，但这种做法可能会导致本法大而全，极大增加立法难度。

二、关于农村集体经济组织的法人属性

与会代表围绕如何界定农村集体经济组织的法人属性，如何规范农村集体经济组织登记制度，如何设计农村集体经济组织参与市场活动的行为能力、破产能力、责任财产范围等问题进行了深入讨论。

关于集体经济组织的法人属性和市场行为能力。有的与会代表认为，农村集体经济组织既是依法独立经营的市场竞争者，也是社会管理服务的参与者，具有生产、安全、环保等社会管理服务职能。也有代表认为，农村集体经济组织的市场化应是有限的，鉴于目前农村集体经济组织承担着大量公共职能和社会保障功能，不能完全放任其参与高风险投资项目。

关于集体经济组织的责任财产范围。多数与会代表认为，集体土地所有权应纳入农村集体经济组织的财产，但是不属于责任财产，不能以其承担民事责任。有的代表认为，基于“三权分置”的权利构造，集体土地使用权尤其是“四荒”地、经营性建设用地的经营权和收益权可以作为责任财产来承担债务。

关于集体经济组织破产能力问题。部分与会代表认为，目前，民事主体中具有破产能力的仅有企业（包括企业法人和合伙企业），基于制度风险的规避和农村集体经济组织的现实考量，对其不宜适用破产制度。也有代表认为，农村集体经济组织作为市场主体应具有破产能力，在破产财产执行过程中，因集体土地所有权不能变价转让，无法纳入破产财产范围，但土地经营权和收益权可以用于破产清偿。

三、关于农村集体经济组织的成员身份确认

与会代表围绕农村集体经济组织成员身份的确认程序、原则、标准，法律条文的设计与表达，农村集体经济组织成员的管理等问题进行了深入讨论。

关于集体经济组织成员的认定方式。部分与会代表认为，应以法律规定为主、民主意定为辅，处理好强制和自愿的关系。一方面，可以通过法律规定，为集体成员身份确认提供一个宏观原则的制度框架；另一方面，对于一些特殊、疑难问题，可以交给农村集体经济组织进行民主决议，但民主议定也应坚守一定的底线，如不得侵犯弱势群体利益等。也有代表认为，对农村集体经济组织成员身份确认，应当考虑司法和执法的成本，考量农民对立法的接受度和执行度，建议交由自治决定，不宜由立法强制规定。

关于集体经济组织成员的认定标准。部分与会代表认为，仅用户籍关系、生活保障、承包关系、履行集体义务等单项标准都存在问题，应当区分集体成员身份取得的不同方式和类型，分别确定相应的成员身份标准。有的代表认为，应当以户籍为第一或唯一认定标准，同时将生活保障作为重点考量的特殊标准。对于民主表决、自愿加入的特殊成员身份确认，应当设置一定的加入条件，如依据当事人意愿、经出资有偿取得、先退出原集体经济组织等。也有代表认为，通过一部法律不可能解决现实中集体成员身份确认遇到的所有问题，相比实体正义，农民群众更加关注程序正义，农村集体经济组织法应重点对集体成员身份确认的原则、程序等作出规定，至于成员身份确认的具体标准可以由本集体经济组织民主讨论决定。

四、关于农村集体经济组织的内部治理

与会代表围绕如何界定和归纳农村集体经济组织的本质特征，如何对农村集体经济组织的组织机构、股权设计、资产财务管理等内容进行制度设计和立法表达等问题进行了深入讨论。

关于农村集体经济组织的职能与治理。部分与会代表认为，目前农村集体经济组织的治理机制存在“政经分开”难以实现，重静态结构、轻动态机制，少数人、内部人控制现象突出，法人章程偏形式主义，外部治理不健全等问题。有的代表认为，农村集体经济组织立法和制度设计应当坚持“政经分开”。目前实践中普遍存在的政经不分的模式，不符合现代企业制度，由此形成的治理结构也不符合未来发展方向。也有代表认为，不宜一概否定农村集体经济组织的政经不分。一方面，应当区分不同地区的实际情况，不强行推“政经分开”；另一方面，就集体经济组织的实际运行和乡村治理而言，现阶段实行“政经分开”也存在一些问题和缺陷。还有代表认为，农村集体经济组织兼具营利性和公益性，既是个经济组织，又是个社会组织。由于集体经济组织需要履行公益性的社会管理职能，政府应当对其采取一定的政策扶持，同时也要对其进行合理干预，所以在立法过程中，如何界定合理干预的“度”就非常重要。

关于集体资产股权设置。部分与会代表认为，从地方经验来看，是否设置集体股，主要依据应为是否保留了村建制，保留村建制的地方可以设置集体股，否则就不设集体股。集体股是否设置、设置多少，均应尊重集体成员的选择，但股权比重不宜超过百分之二十。有的代表认为，广东南海在改革实践中，实行一人一票、按户分红制度，主要考虑是，农村集体经济属于公有制经济，其宗旨是实现共同富裕，因此，在集体决策和利益分配中，不宜根据出资数额和股权数量进行区别化配置，否则将造成更大的贫富差距。若欲以出资数额和股权数量进行权益分配，则可以选择组建公司等市场主体，不必通过集体经济组织实现。

（本文由农业农村部政策与改革司集体资产处供稿）