土地合作经营是“三权分置”的有效探索——湖南省宁乡县大成桥镇鹊山村土地股份合作社实践与启示

湖南省长沙市政府副市长 陈 中



土地合作经营是“三权分置”的有效探索
——湖南省宁乡县大成桥镇鹊山村土地股份合作社实践与启示

湖南省长沙市政府副市长 陈 中

湖南省长沙市宁乡县大成桥镇鹊山村是我国南方地区典型的农业村落，以种植水稻为主，全村人口4182人，耕地4205亩。2014年以来，鹊山村积极探索以土地合作社为平台的土地合作经营模式，实现全村4205亩耕地的规模化经营，经过一年多的实践，该村土地合作经营机制不断完善，农业生产效益大幅提升，农业农村发展呈现出勃勃生机。在鹊山村的影响和带动下，长沙市目前已有136个村也在探索开展土地合作经营，涉及4.3万户，合作经营土地面积14.84万亩，其中宁乡县大成桥镇仅用两个多月时间就实现了整镇推广。

一、困境与求变

我国实施家庭联产承包制以来，极大地激发了农业农村的发展活力，促进了农业生产力水平不断提高，富裕了农民，繁荣了农村。但一些客观存在的矛盾和问题随着时间的推移也在不断积累和显现。这些矛盾和问题在实行土地合作经营前的鹊山村都能找到缩影：一是土地“细碎化”现象普遍存在。二轮延包多采取“肥瘦搭配”的方式分田，鹊山村平均每户虽只有4亩至5亩地，却都分散在六七个地方，多的达十几处，最小的田块不足1分地。实施土地合作经营以前，鹊山村已有80%的耕地只种一季水稻，还出现了90亩左右的抛荒。而一些能种田、想种田的农户，又找不到适合耕种的土地。2014年之前，鹊山村生产规模最大的一户只有十几亩，都是捡别人不种的田，分散在十几个地方。二是传统土地流转弊端逐渐暴露。传统的土地流转主要存在四个方面的制约：其一，土地分散，集中流转难度大。一块田涉及几十个农户，流转方必须逐个签订协议，有几户不愿流转，就无法集中连片流转。2014年以前，鹊山村也曾积极引导土地流转，但效果十分有限，基本没有形成连片的大户。其二，稳定性差，流转行为短期化。目前，长沙市土地流转期限一般为3-5年，大多数采取一年一签的形式，流转双方基础设施和生产经营投入意愿都比较低。其三，风险集中，规模流转隐患大。土地流转让生产经营风险主要集中于流转方，一旦经营不善，容易引发连锁反应。如湖南圣毅园公司在长沙流转土地7038.54亩，后因经营不善无法支付土地流转租金，土地平整难以恢复，导致大面积流转土地出现抛荒现象。其四，利益流出，农民权益难保障。土地经营权一次性转出的方式，实质上让分散的农户失去了对土地的主导权，经营收益分配倾向于流转方，大部分农民参与土地流转不是增收而是减收。目前，长沙地区一般耕地流转价格为400斤稻谷左右，占平均粮食产量不到1/4，规模经营的收益增量多为土地流转方所得，不时发生农民因对流转价格不满而毁约的情况。三是农业生产力提升空间有限。以户为单位的家庭经营，农民生产组织化程度低，生产成本相对较高，生产效率难以提升。以2014年长沙地区农资和工价计算，单户购买零售农药、化肥、种子、农机平均成本达425元/亩，如请人打药、机收，则会超过500元/亩，每亩地每年平均用工达6人/天。受家庭成员素质影响，农业生产技术提升缓慢，甚至出现退化。鹊山村2014年以前，水稻种植以直播为主，基本没有冬季农业，土地产出极低。受家庭经济条件限制，普遍对农机设备投入少，机械化、设施化水平低。2014年初，鹊山村全村仅有收割机3台、大型耕田机2台、小型耕田机18台，没有插秧机和自动打药机械。四是农业可持续发展面临挑战。包产到户让部分农户逐渐产生“重小家轻大家”的意识，参与农村公共基础设施建设的积极性下降，大量农田基础设施年久失修。2014年初，鹊山村共有800亩耕地因沟渠不畅无法有效灌溉，占总耕地面积的19%；全村机耕道里程仅有12公里，超过80%的耕地大型机械无法到达。同时，因生产方式粗放，过度依靠化肥提高产量，耕地地力明显下降。

如何破解这种发展困境，是一直困扰着鹊山村干部群众的难题。经过近半年干群思想的激烈交锋，大家一致认为根本问题在土地上，只有改变土地经营的方式，才能改变农业生产方式，才能改变农村的现实。

二、探索与实践

只有在困境中求变，才能获得新生。经过前前后后900多次大小会议，并逐个逐户征求意见，鹊山村终于摸索出一条全新的土地合作经营之路。土地合作经营是以家庭联产承包责任制为基础，以土地所有权、承包权、经营权“三权分置”为前提，以加快推进农业规模化、现代化为目标，由村级组织引导，农民自愿、依法、有偿以土地承包权入股组建土地合作社，对土地进行统一整合、开发、经营的新型土地经营机制和模式。鹊山村的具体做法是：

一是充分发挥农民主体作用。

明确农民主体地位，由村集体组织对全村土地进行重新摸底，对农民的土地承包权和经营权予以确权登记颁证，并以此作为土地合作经营的基础和依据。坚持让农民充分参与，在鹊山村土地合作经营过程中，农民既是土地合作社的股东，也可以参与具体生产经营，确保了土地的承包权和经营权始终在农民的主导之下。充分保障农民收益，让全体村民既享受土地合作社基本分红、经营分红，又可享受其他收益，把土地合作经营收益最大限度留在了农民手中。

二是搭建土地合作经营平台。

在鹊山村“两委”的引导下，村民以土地承包权入股组建土地合作社，并以组为单位选派股东代表成立议事委员会，负责土地合作社的具体管理和经营。以土地合作社为平台，将全村4205亩耕地的承包权和经营权集中起来，再将土地经营权流转给具体生产经营者。土地合作协议期限为11年，与30年承包期剩余时间一致。土地合作社的资金来源为土地流转收入、村集体筹集资金注入、各级财政投入、社会捐助资金等，并按一定比例分享流转经营者所获财政补贴资金。土地合作社采取“基本分红+二次分红”的收益分配方式，基本分红按人口分配，其中有田有人的300元/亩/年，“有人无田”和“有田无人”的按150元/亩/年，对基本分红之外的部分，再按土地承包权入股比例进行“二次分红”。土地合作社将土地所有权、承包权和经营权所有者紧密联结起来，为三者利益有效表达和矛盾协商解决提供了平台，较好地理顺了土地“三权”权利和利益关系。

三是开展专业化的土地经营。

在对全村土地进行整合的基础上，鹊山村通过聘请专家对全村土地进行统一规划，提高了土地利用的科学性。按照规划，全面加强农田基础设施建设，2014年以来，鹊山村共筹集基础设施建设资金1000万元，大力开展土地整理、农田水利建设和机耕道等基础建设，有效改善农业生产条件，提升了土地价值。实行土地经营权竞价流转，土地流转价格以300元/亩/年为基础，每三年调整一次，采取公开竞价的方式，价高者得，让土地价值的提高转化为土地合作社的经营收益。

四是加快转变农业发展方式。

发展土地合作经营的最终目的是破解发展瓶颈，推进现代农业发展。鹊山村在土地合作经营的基础上，根据当地实际，建立了“专业合作社+新型职业农民+社会化服务体系”的新型农业生产经营体系。由农民自愿以现金入股组建专业合作社，对全村4205亩土地进行统一流转，并划分成60个50—100亩的生产片区，再采取竞价方式租赁给新型职业农民耕种。专业合作社不参与具体生产，主要负责制定生产标准和提供社会化服务。由全体村民投票选择60名新型职业农民，负责具体生产经营，并通过组织专家授课、现场指导、学习培训、经验交流等方式，有效提升职业农民科学种田能力。为支持新型职业农民发展规模生产，专业合作社下设农业机械服务、农资服务、技术技能服务、烘干仓储加工服务“四大服务体系”，提供统一的农资供应、生产技术、农业机械和烘干存储加工服务，有效促进了农业的规模化、机械化和标准化。

经过一年多的实践，土地合作经营显示出了强大的生命力，推动鹊山村发生了巨大变化。一是农业生产形势全面好转。全村4205亩耕地全部实现双种双收（稻稻、稻油），双季稻种植面积从800亩增至2800亩，水稻平均亩产达920公斤，2015年全村粮食产量3500余吨，较往年多产1400吨，增幅达66.7%。农民从“不愿种”变为“抢着种”，年初的职业农民招标大会上有100多户抢着报名。二是农田基础设施有效改善。村集体和农民参与基础设施建设热情高涨，一年多的时间，鹊山村完成了2公里村道5公里组级公路硬化、25公里水渠衬砌、15口骨干山塘扩容、400亩土地平整，水渠、机耕道延伸到了每一个生产片区，整村土地已全部可实行机械化耕作。同时，由于统一使用生物农药，实施测土配方施肥，农村生态环境也得到有效保护。三是农业发展水平大幅提升。农业生产经营方式快速转变，规模化、标准化、机械化、市场化水平大幅提高。现有60户新型职业农民生产面积都在50亩以上，均为集中连片种植，实行统一标准，全面应用良种、良法、良技，享受从农资供应到加工销售的全程社会化服务，农业机械化率大幅提高，农民实现了轻松种田。四是农民收入明显增加。通过发展规模经营和全程社会化服务，农民双季种植每亩可节约土地翻耕、病虫防治、机械收割、劳动工日成本约270元；由于品种合适、管理规范、技术到位，2015年全村亩平增产粮食250斤，1400亩油菜亩均产量150斤，农民每亩平均增收节支达959元。其中，租种160亩耕地的新型职业农民谢喜良，采取稻油轮作，今年纯收入达14.4万元。此外，农民还可享受土地合作社和粮食合作社的各项分红，综合收入明显提高。五是农民组织化程度显著提高。鹊山村通过引导村民开展土地合作经营，充分发挥农业的社会组织功能，利用土地合作社、专业合作社的股权联结和收益分红机制，将分散的农户有效组织起来，成为紧密的利益共同体，让农民无论身在何处都能实现权益的有效保障。

三、启示与建议

***总书记在党的十八届三中全会上明确提出，土地所有权、承包权、经营权“三权分置”是我国农村土地制度改革的基本思路。但“三权分置”并非对土地“三权”的割裂，而是在巩固“三权”统一性的基础上，对“三权”关系的重新理顺和有效表达。传统的土地流转一定程度上割裂了土地“三权”的统一性，而土地合作经营则是在坚持“三权”统一性的基础上，科学地理顺“三权”关系。经过一年多的探索与实践，我们感觉到：土地合作经营是一种更加高效的土地经营机制和模式，是对家庭联产承包责任制的有效补充和完善，是我国未来农村土地制度改革的方向。土地合作经营的优势主要体现在以下四个方面：一是全程由农民主导。土地合作经营的主体是农民，生产经营和收益分配由农民主导，而土地流转的主体是经营权流转方，各项权益和收益都偏向于流转方。鹊山村的实践证明，只有以农民为主体，才能确保农民的土地权益，提高农民参与的积极性。二是为农民提供更多选择。土地流转中，农民要么选择不流转，要么选择流转后土地交由他人经营。而土地合作经营中，农民既是土地合作社的股东，也可以通过入股专业合作社参与经营，还可以租赁土地继续种植。三是经营方式更加多样。土地合作经营后，土地合作社可以对集中的土地进行整体流转或分片流转，在流转对象、流转规模、流转方式上更加灵活多样。四是生产经营稳定性更高。土地合作经营以相对固定的经营实体——土地合作社替代单一农户，开展土地集中流转的稳定性和抗风险能力更强，让土地经营权流转方可以放心长期流转，加大投入。五是土地流转整体性更强。通过土地合作社对整村土地进行集中整合，对想要继续耕种口粮田的农户，可由村集体协调到其他区域种植，有效提高了土地流转区域的整体性，解决了土地流转中少数农户不愿流转就无法集中连片经营的问题。

当前，土地合作经营仍处于探索阶段，一些体制机制的形成尚未成熟，建议在积极稳妥推广的基础上，充分发挥基层创造力，鼓励各地因地制宜探索适合于当地的经营模式，不断完善土地合作经营机制。一是要充分发挥基层主动性。特别是要调动镇、村一级的积极性，动员干部进村入户开展深入细致的宣传、解释、推动工作。二是要切实加强政策引导。赋予土地合作社更多政策权限，加大对土地合作社发展的支持力度，依法维护土地合作社的合法权益。支持土地合作社参与和承担农村基础设施建设，允许财政资金投入形成资产转化为土地合作社所有或交由土地合作社管理。加强宣传和舆论引导，浓厚土地合作经营的工作氛围。三是要建立健全社会化服务体系。提升农村土地规划服务，积极发展土地整理、改良和生态修复的专业性服务，提高土地整理和开发的科学性。完善农村金融服务体系，发展农村土地承包权和经营权抵押、担保服务。健全农业保险服务体系，鼓励发展针对土地合作经营的农业保险，降低规模经营的自然和市场风险。四是要构建科学的监管机制。建立与土地合作经营相配套的监管机制，明确土地合作经营的监管职责，以农村经济经营管理机构为基础，强化基层农经机构建设，增强监管服务职能。加强监管人才队伍建设，大力培养专业人才，引导人才到基层农经管理机构服务。