农村集体股份合作制改革路径研究

王　静



农村集体股份合作制改革路径研究

王静

农村集体股份合作制改革是一个重大的产权制度创新，它无疑对建立清晰的农村集体产权和促进集体经济的发展等方面作出了突破性的尝试。但是，农村长期以来模糊的产权制度、集体决策困境、权利过度集中的村庄自治等问题在外部法律法规等正规性制度和配套政策的欠缺情况下，使各类问题更加凸显和放大。所以，相对传统的农村经营管理方式，农村集体股份合作制这一新型村庄组织形式对农村集体经济、产权制度、民主决策、村务公开以及监督机制等农村社会经济的众多方面都提出了更高的要求，而这些并不是一项股份制改革就能实现的，需要众多来自于政府指导、政策支持、法律法规保障等多方面配套改革。因此，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度是一项长期而系统的工程。

第一阶段：建立产权清晰的收益分配制度

1. 建立和完善相关的法律和政策

（1）明确股份经济组织的法人地位。目前，国家对企业型股份合作制已经有了明确的定位和法人资格，而土地股份合作社和社区型股份合作组织缺乏合法的身份，使其无法独立地参与市场经营活动。土地股份合作社和社区股份合作组织在集体资产的构成、经营范围和经营方式上有较大的区别。因此，建议修改和完善《农民专业合作社法》，将土地股份合作社这种新型的股份合作组织纳入到修订后的农民专业合作社中。社区型股份合作组织可以先参照广东省的做法，为股份经济组织出具证明书，凭借证明书到相关部门申办组织机构代码、刻制公章、开设银行账户、签订经济合同等。中央可引导地方政府尽快出台地方性政策，待条件成熟后出台《农村社区型股份合作制法》。

（2）建立健全股份经济组织成员登记备案机制。确定集体经济组织成员是股份制改革的核心环节，也最易引起矛盾和纠纷。对于一些共性的特殊群体——农转非、服刑人员、现役军人、在校大学生、上门女婿、外嫁女和离婚妇女及其子女、下乡知青、超生人员，他们的成员资格以及股权设置不应完完全全依靠村规民约，而应形成地方性的统一做法，以避免多数人剥夺少数人的权利。集体经济组织成员一经确定，要进行登记备案，同时具备相应的法律效力。此外，变“生增死减”的动态管理为“生不增、死不减”的静态或相对静态管理，避免股份经济组织成员频繁变动带来的麻烦。

2. 财税和信贷支持政策

第一，税收减免政策。目前，企业型股份合作组织需要承担较高的税收，而其他类型的股份合作制则不承担，税收成为集体经济组织选择股份制改革模式的最重要原因。因此，无论哪种形式的股份制改革都应该一视同仁，建议股份分红暂不征收个人所得税，而其他形式的股份合作组织可以按照普通服务业收取较低的税收，或者给予一定的税收优惠。

第二，财政支持政策。有些地方为了鼓励股份合作制改革，给予大规模土地入股的村庄较高的扶持资金，使得很多村庄把原来的农业专业合作社直接改为土地股份合作社，甚至是同一块土地、一套人马、两个牌子。无论是土地股份合作社还是社区型和企业型股份合作组织对农村集体经济、村干部还是村民民主意识都有很高的要求，实施农村集体股份合作制的约束条件极为苛刻，不能政府为了追求政绩人为地强行推行，也不应依赖财政资金的倾斜政策引导组建农村经济组织，而应对各种合作组织和股份制组织的支持政策一视同仁，把选择权完全交给农民和村集体经济组织。

第三，信贷政策。无论是发展现代农业的土地股份合作社还是以物业经济为主的社区型和企业型股份合作社，前期都需要大量的资金，这成为农村集体经济发展和壮大最重要的制约因素，而农村集体资产大多是土地资源，集体土地的交易和抵押因产权不完整而被排除在外。针对这个现状，政府需要制定相应的信贷扶持政策以帮助集体筹措前期发展资金。

3. 资产量化

首先，对不同类型资产实施差异化改革。目前各地为了降低制度变迁的成本仅选择最易量化的经营性资产参与产权制度改革，这种做法虽然降低了当前制度创新的成本，但这种不彻底的产权制度改革却导致未来改革的难度大幅度增加。建议除未来无经营收益的公益性资产外，其余资产全部进行量化。对于不易估价的资源性资产可以采取确权确地、确权确利和确权确股等多种形式，确定每个集体经济组织成员所占有的份额，而不是具体的价值。对于经营性资产要全部作价，具体量化到每一个股东。对于未来可能会产生经营收益的公益性资产采取确权确利的方式，待产生经营收益时直接转为确权确股。

其次，村庄分化的土地确权政策。理论上说，确权确地是确权确股的前提和基础，只有确定每一块宗地的所有权、使用权和他项权利，才能进行股份制改革，而事实上，农村长期众多的复杂产权纠纷使得很多地区确权确地难度非常大，确权确股和确权确利成了回避这些错综复杂的产权纠纷而采取的权宜之计，而股权和利益所代表的具体资源和资产不清晰，导致后续农民退股、退利困难，剥夺了农民“用脚投票”的权利，阻碍了更深层次的产权制度改革，所以土地确权应是以确权确地为主，以确权确利和确权确股为辅的土地登记颁证制度。

4. 撤村建居政策

撤村建居不仅意味着剥离了原集体经济组织公共管理职能，实现了村党政、社区管理与经济职能的分离。撤村建居后，党组织统揽全局，集体经济组织经营和管理集体资产，居委会提供社区的公共服务，捋顺了农村各组织的职能和关系。同时，撤村建居还意味着传统村落和产权制度改革的终结。而村落从外在实体形式的消失，并不意味着村庄内在体制的变革，它还需要相应的户籍制度、城乡统一的生产要素市场、城乡统一的社会保障体系等制度的建设和完善。

5. 集体建设用地使用权流转制度

十八届三中全会中明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场”，而相关法律法规的修订却严重地滞后于中央精神。从《土地管理法》对利用集体土地兴办企业的限制，到《物权法》对集体土地与国有土地的区别对待，再到《宪法》、《民法通则》中对农村集体土地处置权的种种限制，都说明了建设城乡统一的建设用地市场需要修订和调整一系列的法律法规。首先，修订《土地管理法》、《物权法》、《宪法》和《民法通则》中对农村集体土地的“歧视性”对待（除集体土地进行商品房开发外），从法律上使集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权”；接着，制定《农村集体建设用地管理办法》。要明确集体建设用地的内涵、产权结构，流转的主体、类型、方式和程序等内容，除此之外，还要按照集体建设用地流转后用地的类型进行分类指导，不同用途的土地（公益性建设用地、开发性建设用地）实行标准化流转程序，建立和健全集体土地流转平台，流转的同时进行集体土地的登记发证、审核和监管；明晰流转各环节中利益主体的权利、责任和义务，并构建农村集体土地流转收益分配机制。

在这个阶段，村民拥有的产权并不完整，股权仅是参与分红和有限管理的权利，股权的处置权、民主决策权和监督权形同虚设，政企不分、管理者权利过度集中、集体经济组织职能过多等现象依旧普遍存在，但这种不完整的产权在外部完善的制度体系支撑下，嵌入到乡村社会关系网络中却是一种改革成本最低、收益最大、效率最高的改革模式。所以，外部完善和健全的制度体系和配套制度的改革是满足农民获取清晰的集体资产剩余索取权的制度保障，是农民最迫切的制度需求。

第二阶段：建立新型的乡村治理机制

1. 政经分离

“政经分离”是指社区与农村集体经济组织彻底分离，表现为村（居）委会社区负责社会服务管理和民主自治；集体经济组织负责集体经济的运营和管理；党组织统揽全局，其中，集体经济组织管理人员与党组织和村（居）委会工作人员不能交叉任职；实行“村社两账”独立核算。“政经分离”真正做到行政事务、集体经济事务、自治管理事务“三分离” 。

从近几年广东南海区“政经分离”的试点可以发现，“政经分离”确实在捋顺农村基层组织组织关系、明晰基层治理主体的权利边界等方面取得了较好的成效，但同时也应该注意到在农村狭小的熟人社会里，党组织、自治组织和集体经济组织三大治理主体往往通过地缘、血缘以及党组织的纽带关系使其在短时间内不可能完全分离，要想突破长期乡村治理“锁定”的状态，需要一系列制度体系的支撑。在各治理主体组织功能和账目资产分离的基础上还要完善选民资格和选举程序、干部管理、议事决策制度以及财政支持政策，使乡村自治走向法制化、规范化的道路。

随着农村集体经济发展的差异化，村庄间社会、经济发展水平也呈现了分化的态势，而“政经分离”的改革并不适用于所有的股份制改革的村庄，仅适用于基层政府财政实力雄厚，并且已经完成“村改居”、群体利益矛盾突出的村庄。在调研的13个村庄中，除广东南海的平东社区完成“政经分离”外，还适用于温州广元街道、北京白坊村（先“村改居”）、厦门马垅合作社，而其他的绝大部分村庄并不适用，可能很长的一段时间仍然沿用原有的“政经混合”的治理模式。

2. 建立股份合作组织干部的激励和约束机制

（1）建立股份合作组织干部的激励机制。很多已经完成股份制改革的村庄，尤其在经济发展水平中等的地区，集体经济的经营者往往拿不到与其工作相对应的经济报酬，而一味地要求其奉献，这种对管理者的评价体系本身就不符合市场经济，应该建立一套科学合理的绩效考核体系，利用经济手段激励经营者。集体经济的经营者和管理者的经济收益和晋升与其任期内的经营绩效挂钩，同时，对其重大决策失误等行为给予相应的处罚，严重的追究法律责任。

（2）建立股份合作组织干部的约束机制。调研中，股份制改革的村庄几乎都成立了完备的董事会、监事会和股东代表大会制度，完善的组织结构基本流于形式，普通的股东甚至董事和监事无法了解资产经营状况，更无法履行监督和决策的权利。要真正地改变这一现状，首先，建立集体资产管理交易平台。村庄的“三资”（资金、资源和资产）全部录入集体资产管理平台，任何“三资”的变动都要先录入系统后方可行交易，同时，赋予其资产登记的法律效应，没有在集体资产管理平台登记的资产变更一律不受法律保护，从而确保集体资产交易公开化和法制化。第二，建立集体经济财务监管平台。集体经济财务监管平台包括资金的管理和使用、票据管理、会计核算、合同管理和财务公开等内容，并且接受镇（街道）、村党委的监督和审核；同时，所有财务信息接受来自地方政府、第三方审计、公众和股东的检查和监督，建立公开、透明的精细化财务管理机制。

3. 完善基层民主制度

民主制度的建设主要围绕民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。民主选举是基层民主制度建设的重点，真正选举出懂经营、善管理、农民信赖的管理干部；民主决策、民主管理和民主监督的前提是集体资产管理交易平台和集体经济财务监管平台的建设，设置农民参与集体经营的形式和内容，同时建立农民诉求的表达机制。

第三阶段：完善股权权能

完善的股权权能应包括股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等六项权能。目前的股份制改革中仅赋予股权2-3项不完全的股权，股权的封闭性和福利性明显，与现代股份公司的股权性质相差甚远。

1. 建立股权交易平台

不论是静态的股权管理还是动态的股权管理，只要允许股权继承，那么股权就会突破集体经济组织成员身份，并且非经济组织成员持股将不断扩大。建议采取股权固化的方式一次性确定成员资格、成员类型以及相应的股权权益，建立集体经济组织成员登记制度。股权确定后，建议突破原集体经济组织成员，建立股权交易平台，允许股权的社会化流转。股权社会化流转的最大障碍是股权所代表的集体资产产权的处置，集体资产的不可分割性和不可变现性决定了目前股权流转仅限定在集体经济组织成员内部。因此，股权的社会化流转的关键在于赋予集体资产尤其是土地资产完整的产权。

2. 股权与福利分离

股权是以成员权获得的集体资产分红的权利，农民医疗、养老、失业等福利应归属于社会保障范畴。无论村庄是否实现“政经分离”，集体经济组织的收益应按照章程下发给每一个股东，而不是社员福利。股东获得股份分红后，除上缴国家要求的新农合保险外，其他类型的保险可以自行通过保险公司购买，而不应该成为股份合作组织给予股东的福利。

3. 股权法制化

社会化流转的股权已经不仅仅是农民福利和分红的象征，而应属于股东的私人财产范畴，所以应符合《物权法》、《继承法》和《婚姻法》的相关规定，同时，还应制定专门的股权法。首先，要明确农民持有集体经济组织股份的性质、权利和义务；其次。捋顺股权与所对应资产权的关系。其中涉及农村股权有偿退出、转让、抵押、赠与、担保的实现形式，以及股权变动而产生的资产权处置等内容。

集体经济的治理机制和产权结构是决定股份合作制是否能向现代企业制度转型的核心和关键，也是农村集体股份制改革最大的难点。现代企业制度要求乡村治理由“单一治理主体”向“多元制衡的治理主体”转变，产权权能向可分解化、明晰化、法制化、流通市场化和独立化转变。

第四阶段：集体经济组织的公司化改造

1. 引入职业经理人

建议借鉴东莞做法引入职业经理人和专业团队经营管理集体资产。集体经济组织摆脱原有的社会公共服务职能后，集体经济的运营和管理是其唯一的目标。在集体股份制改革过程中，老一代村干部为集体经济和股份制改革作出了突出的贡献，而目前这一代村干部基本在50岁以上，即将退休或已经退休，很多村庄面临着后继无人的问题。完全依靠村庄自身的人力资本来发展集体经济显然已经不能满足股份合作组织可持续发展的需要，引入职业经理人和专业化团队来经营和管理集体资产，把股份合作组织改造成正规的法人治理公司，使得集体资产运作市场化，管理专业化和职业化，集体经济组织公司化和社会化。

2. 引入社会资本

目前，村庄的资产和资金主要来自于土地资源或土地资产的资本化，资产变现困难、缺乏前期的投资资金，是绝大部分村庄面临的共同问题。一些村庄虽然有募集股，但基本仅面向本社区成员，并且募集股所占比例很低。资金匮乏使得很多村庄只能简单地将土地资源外租，获得较低的租金收入，面对这种困境，建议借鉴佛山平东社区的经验，引入社会资本联合经营集体资产，从而提升集体资产的经营方式，拓宽集体资产的增值空间，最终实现集体经济的可持续发展。

3. 集体经济组织作为独立的经营主体参与市场活动

集体经济组织作为一个独立的经济主体参与市场经济活动，不再承担任何社会责任，社区所有公共福利事业建设工作回归自治组织。同时，在这个阶段，建议取消政府对集体经济组织的一切财税和信贷的优惠政策。集体经济组织按照现代企业制度履行相应的纳税义务，地方政府获得财政收入后通过社区公共福利事业投入重新返回社区。

4. 股份合作组织向农民专业合作社和公司转变

股份合作制是合作制与股份制混合的一种形式，是向农民专业合作社和公司过渡的一种组织形式。

像承德的小范杖子村、天津小闫村、嘉兴云东村和大坝村以发展精耕细作的现代农业为主的土地股份合作社模式，由于农民持有的股份长期没有分红，股份合作制中的股份制特点已经消失，建议重新回归农民专业合作社或者土地流转合作社。像温州广化村、佛山平东社区、厦门马垅合作社、淄博的南域城社区、北京的白坊村等以物业经济为主的社区型股份合作制向现代股份制企业或有限责任公司转变。天津的王庄子村和山西北梯村以规模经营现代农业为主的土地股份合作社，可以向农业企业转变。

因此，股份合作制根据村庄产业结构的特点，向农民专业合作社、农业企业和工商企业转变，股份合作制作为一种过渡的组织形式最终将消失。

作者单位：（天津农学院）