威海因村施策破解确权难题

邹　涛



威海因村施策破解确权难题

邹涛

近年来，山东省威海市把破解农村土地承包经营权确权登记颁证工作难点作为一项重点工作来抓，积极探索多种对策措施，初步形成了一套比较系统的解决问题的思路和措施，取得了显著成效。

不同类型村确权难点解析

园区村。园区村土地征用较多，农户土地不均，有的村应发放给失地农户土地补偿费未发放到位；有的土地被占用但未办理土地征用手续；有的已与农户签订征用建设协议，但未建设具体项目仍由农户耕种；有的绿化带占地采取以租代征方式占用，有的租赁费至今未发放到农户手中。因园区发展和项目建设的需要，原来的地貌已经改变，无法对农户的承包地进行勘界、测量和定位。

城郊村。人均耕地较少，有的村人均耕地在0.3亩以下，有的村因城市发展征用土地造成户均土地不均衡。

二轮延包不彻底的村。有的村土地承包资料（一轮承包）缺失，农户私下流转土地情况复杂，村“两委”不掌握具体情况；有的村虽然有一轮承包资料，但一轮承包至今村集体经济组织成员变动较大，人地矛盾突出，仍以一轮延包为基础确权让很多群众有意见。

全部叫行承包和实行两田制的村。承包土地严重不均，多的十几亩、几十亩，少的一点没有，有的农户在叫行的土地上种植果树、发展大棚，为根治土地不均、依法确权带来困难。

土地情况复杂的村。村无土地承包档案资料，村不掌握农户承包土地相关情况，农户间因土地流转产生争议较多。

班子弱，村情复杂的村。村情复杂，群众中存在宗族派系，新当选的村领导班子能力不强，不能根据村实际情况拿出切实可行的土地承包经营权确权登记颁证工作方案。

因村施策，破解农村土地确权登记颁证难题

园区村、企业兼并村

用收益均等、社区融合法破解。这种模式的核心是，确权登记时不记载家庭承包地面积、地块、区位等信息，只记载家庭共有人信息，由村委会向农户发放“村集体经济组织权益证书”，作为村民权益的证书。文登区小观镇所属南海新区整体规划的22个村全部采用此种模式，涉及农户5800户，1.5万人，家庭承包地总面积2.6万亩。由镇政府按每人每年1000元的标准发放生活补贴，逐年递增100元，增至3000元不再递增，并为其家庭成员办理失地保险，使其年满60周岁后每月享有300元的保险金，由村委会为农户每人每年发放20斤食用油、200斤面粉、50斤大米。

用土地股份合作社法破解。荣成市崂山街道办事处针对园区发展和项目建设占地多的问题，在调研的基础上，广泛征求群众意见，探索建立农村土地股份合作社，解决园区村土地确权面临的难题。工作中，他们严格遵照《农村土地承包法》，坚持农民自愿原则，依据农户的土地承包经营权，实行以土地入股的模式，引导村民签订土地入社《申请书》，注明入股土地的位置及亩数，将农户已流转的土地，每亩折算为1股，以村为单位，成立土地股份合作社，明确农户承包土地的股权，用股权证代替土地承包经营权证发放到村民手中，由合作社对外租赁，所得租金按入股土地分配给农民。

乳山市白沙滩镇望海庄村以土地承包经营权入股，委托合作社统一经营，实行定量不定位，每亩一股，由合作社发放股权证给土地入股村民，入股农民每年每亩可获得800元的保底分红；合作社统一经营土地，年终视经营情况按股权数再次进行分红；未被合作社统一经营使用的土地，仍由原农户耕种，所有收益归农户自己所有，但不享受二次分红；对入股土地被国家征用的，所获得的补偿资金归全体股东共同所有，按股权数进行统一分配。

案例分析：园区村、企业兼并村土地确权工作，不论是社区融合法还是土地股份合作法，其核心内容都是通过签订协议或发放股权证，将农民土地收益权与土地承包权置换，完成土地确权工作。同村农民不论有地还是失地，不论地多还是地少，都能获得等额的有保障的土地收益，并且这个收益大于农民自己经营土地的所得，同一个村甚至同一个镇的标准都一致，体现了公平、公正原则，所以群众都拥护，取得的成效也很明显。

城郊村

用作股量化法破解。文登区针对城郊村人均土地面积很少、失地农民数量逐年增加现状，把确权登记颁证和产权制度改革工作结合起来，把土地这一资源性资产作股量化，增加少地农民和无地农民的实际收益，既完成了产权制度改革和确权登记颁证工作，又把承包经营权变成了收益权。

用确权确利不确地法破解。乳山市城区街道办事处东耿家村耕地总面积145亩，人均0.5亩地，全部由村集体统一经营，结合农村产权制度改革工作，经村党员、村民代表会议议定，将土地股权与资产股权两种股权相结合设置社员股权，社员按股分红，通过这种方式完成土地确权。

案例分析：将产权制度改革与土地确权工作结合起来，共同开展工作，一举两得，事半功倍，是破解城郊村确权工作难点的一种有效方式。实践证明，通过股权保障农民土地收益，是对农民土地承包经营权物权保护的有效手段，实际工作中群众反响良好。

两田制、全部叫行村

用优先确权，多寡结合法破解。文登区经过多次实地调研，反复征求镇村两级干部及党员、村民代表意见建议，探索出了“确定基准、优先确权、民主自愿、多寡结合”的确权方案，其核心内容就是先对分配均等的口粮地进行确权登记，同时根据村实际耕地面积确定基准线，对基准线内的土地，原承包的村民优先选择地块进行确权登记，对于超出基准线的“多地户”和低于基准线的“少地户”，亲朋好友、邻里之间自愿结合达成一致意见后，由结合者到村委会统一填写基本信息表，签字盖章确认进行确权登记。这一模式以土地均等化为核心，坚持公平公正公开，充分发挥干部群众的主体地位，实现了土地均等化，解决因土地不均形成的确权工作难题。

用土地找差法破解。荣成市荫子镇头甲村在充分调查、广泛征求群众意见的基础上，通过土地找差的办法解决两田制土地不均问题，取得较好效果。该村明确规定村人均0.8亩口粮地不动，剩余的土地按享有土地承包经营权的人口，平均分配，多退少补。土地不分等级，农户与农户之间自愿结合，相互找差。铁路征地，农户已经一次性领取承包期内补偿款的，在应承包土地亩数中扣除。

用土地找利法破解。荣成市滕家镇康家村针对土地确权工作中存在的两田制问题，多次召开会议讨论土地确权方案，逐户走访农户，了解村民对这次土地确权的想法。最后采取在保持现有种地户耕种土地面积不变的情况下，将全村土地按人口进行平均分配，根据全村耕地总面积，确定每个集体经济组织成员确权1.6亩土地。规定现有耕种面积多于确权面积的农户，每年按每亩100元的价格向村集体交费，以补偿耕地面积少于应确权面积的农户，该方案已经村党员、村民代表会议讨论通过，目前，该村试点正在进行中。

案例分析：对于两田制、全部叫行村确权，各区市因村制宜，充分发动和依靠群众，成功探索出了破解两田制、全部叫行村工作难点的新思路。在具体工作中，主要做好了以下几点：一是严格遵守土地承包法律法规规定的同时，充分考虑村（居）的实际情况，充分依靠群众，广泛听取村群众的意见，工作方案通过党员、村民代表会议讨论决定，注意做好有不同意见特别是有叫行土地群众的工作，减小确权工作引起的波动。二是对叫行承包中，未按合同约定缴纳承包金（因承包方已单方违约）、叫行土地合同已到期（因合同已履行完毕）的土地，通过镇、村干部讲政策、做工作的办法或通过法律渠道收回，由村统一分配。三是对叫行承包、机动地承包合同未到期且承包方按合同约定按期交纳承包金的，土地一般仍由承包方或租赁方耕种，通过组建土地股份合作社的方式，按人平均分配的原则，将该部分土地以股权的形式确认给村民，土地承包金、租金村收取后应全部付给享有该部分土地股权的村民。

作者单位：（山东省威海市农业经营管理站）