集体林权制度改革后森林资源管理面临的问题与法律对策——以海南省为例

蔡开朗， 孙 洁， 陈运雷

(三亚市林业科学研究院， 海南 三亚 572023)

集体林权制度改革后森林资源管理面临的问题与法律对策
——以海南省为例

蔡开朗， 孙 洁， 陈运雷

(三亚市林业科学研究院， 海南 三亚 572023)

海南省集体林权制度改革事关海南省经济发展和国际旅游岛建设大局，对促进现代林业发展、推动生态文明建设具有重大意义。针对海南省集体林权制度改革实施后，森林资源管理面临着生态理念薄弱，森林资源管理滞后，采伐制度不完善，公益林经营不灵活，林权流转制度不健全等问题，提出了提高生态保护意识，完善森林资源保护体系，严格采伐管理，完善公益林经营机制及规范集体林权流转等举措。

集体林权制度改革； 森林资源管理； 法律对策； 海南省

集体林权制度改革作为我国林业发展的一次重大变革，是现代林业适应当代社会政治、经济发展的历史性转变。海南省于2007年11月1日启动了集体林权制度改革试点工作。根据中共中央、国务院《关于全国推进集体林权制度改革的意见》精神，结合我省实际，于2009年先后制定了《关于加快推进集体林权制度改革的决定》、《海南省集体林业产权制度改革工作方案》等政策性文件，为海南省林权制度改革工作提供了良好的政策保障。伴随着林改的逐步深入，海南省的森林资源管理面临巨大挑战。如何在保护好森林资源的前提下，放活经营机制，赋予农民林木林地的使用权、收益权、承包权[1-2]，充分发挥森林资源的经济效益与生态效益，是一个亟需解决的问题。本文基于海南省集体林权制度改革的实际，针对林改后森林资源管理面临的问题，从法律制度的设计上提出了相应的解决对策。

1 海南省林权制度改革概况

海南省是我国最大的经济特区和唯一的热带岛屿省份，国土面积345.73万hm2。林地面积211.47万hm2，其中集体林地面积76万hm2，森林覆盖率61.5%。2007年全省启动集体林权制度改革试点工作，共涉及18个市县、202个乡镇、2580个村委会、22438个村民小组、394.3万农业人口。截至2012年底，全省共完成外业勘界测量面积79.5万hm2(含规划外面积)，核发林权证51.34万本、面积75.94万hm2，完成确权任务99.9%，55.08万户拿到林权证，解决“谁占谁有”、“三过”和林地纠纷等历史遗留问题29.1万宗、面积2.78万hm2，商品林家庭承包率88.2%，林权证发证率达100%，林权证准确率达100%，林权纠纷调处率达95.1%，档案合格率达100%，群众满意率达100%，超额完成了国家林业局规定的硬性指标[3]。

2 海南省林权改革后森林资源管理存在的问题

2.1 生态保护意识薄弱，森林资源管理滞后

改革开放以来，海南省集体林业建设取得了显著成效，对经济社会发展和生态建设作出了重要贡献。但长期以来，林区发展落后，森林资源开发利用效率低、资源破坏严重等问题仍然存在，制约着海南省林业的发展。农民生态保护意识不强，“重利用轻保护”现象普遍存在，非法盗伐珍稀林木、乱砍滥伐现象屡禁不止。承包经营者为谋求短期的经济利益擅自改变林地用途，破坏森林资源和生态环境。森林资源的开发与利用方式的单一和粗放，违背了海南省林业发展战略方向，不利于区域生态安全和环境保护。虽然在《森林法》的基础上，制定了《海南省森林保护管理条例》，作为海南省森林资源保护的法律保障，但由于森林资源保护配套设施薄弱，森林资源监测体系仍未完善，缺乏对森林资源全方位的监测和保护，森林资源管理相对滞后。

2.2 采伐制度不完善，违法现象频发

现行的森林采伐制度主要指采伐限额制度，依据《森林法》第29条、第32条等规定，国家根据森林生态发展的状况严格限制采伐额，采伐林木必须取得采伐证，即使作为农村集体组织或个人所有的森林，采伐也需持有采伐证。海南省优越的自然条件，吸引了大批以森林资源为原料的加工企业落户海南，加工企业对林木需求量的持续增多，使得资源消耗量逐年上升，毁林现象频频出现，大片生态林被调成了经济林，超出了森林资源自身的承受力。森林限额采伐指标与市场需求的不一致，森林采伐限额有限性与山林经营主体多元化的矛盾还导致了利用采伐限额寻租现象的增加[4]，森林采伐制度的局限性日益凸显。采伐指标的落实、采伐限额的编制、森林资源利用与保护之间的矛盾冲突等问题都制约着森林资源的可持续发展[5]，而现《森林法》等森林保护法规还不能有效地解决这些问题。

2.3 公益林经营不灵活，农民积极性受挫

(1) 林改后，对商品林的管理逐步放开，势必导致商品林经营者收益的增长，相比之下，公益林的收益明显不足。海南省位于热带，拥有许多珍稀的林业资源，为保护这些珍稀资源不被破坏，只能将其作为公益林来进行保护，因而丧失了作为商品林所能带来的巨大经济价值，在这种情况下，对于公益林，尤其是珍稀热带及亚热带雨林的保护将面临着极大的挑战。由于农民对公益林并不具有处置权，而又要承担保护的义务，林改后对公益林的责、权、利关系尚未得到妥善安排，集体公益林的经营和管理将面临新的问题[6]。

(2) 海南省对大多数集体公益林和商品林都采取承包到户的政策，尽管承包户对公益林有管理责任，但是经营权和收益权等利益相关的权利却受到限制，只能获得较少的补偿。这种经营机制严重打击了农民的积极性，不可避免地出现了对林木管理不到位等问题。

2.4 林权流转制度不健全，农民权益受损

海南省集体林木流转面积每年约0.67万hm2，全省集体林地使用权的流转面积每年约333～666hm2，集体林地中的商品林地已发包42.68万hm2，占72%。近年来，海南省的林权流转市场日益活跃，但在实际操作中存在规定不明确，程序不规范等不足之处。

2.4.1 森林资源评估不规范 当前，在集体林地流转过程中，林木林地价格大多是由交易双方采用目估毛测法等较为简单的估算，缺乏相应的森林资源资产评估制度，随意性较大，不能真实地反映林地资源的稀缺程度[7]，且农民因信息、资金、技术等原因在交易中处于弱势，在市场交易时成本的增加制约了农民真实利益的实现[8]。

2.4.2 流转程序不规范 海南省林改后，仍有很多林权流转没有经过审查和备案，没有实行公开招标，部分地区的林木林地流转是由商家及村镇干部双方暗中包办的，也未形成适当的竞争，致使弱势农民利益受损，加之缺乏规范的流转方案，对流转双方权利与义务的规定也不明确，程序上的不规范容易为违规操作提供可乘之机，极易引发农民群体性事件[9]。

2.4.3 缺乏流转制度 《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》、《森林法》、《农村土地承包法》和《物权法》是中国林权流转最重要的政策和法律依据，但这些规定并不完全一致，过于笼统。目前我国还没有针对林权流转配套制定出可操作性强、专门性的国家法律法规[10]。而海南省普遍存在的林权流转操作不规范、不统一，很大程度上就是因为没有相关法律法规的约束。

3 加强森林资源管理的法律对策

3.1 完善森林资源保护体系

集体林权制度的改革是建设生态文明的重要内容。根据林权制度改革的需要，要强化林业行政部门自身建设，加强人员配备，转变服务管理职能，以适应新时期森林资源管理的需要。因此，对林业基层管理人员要加强宣传教育，提高林业行政执法水平，规范林业行政执法。要大力推广及应用森林资源管理的先进科学技术，建立森林资源管理信息系统，实现林业管理的信息化。进一步加强森林综合监测体系建设，积极探索森林资源监测的有效方式，为森林资源和生态状况的持续跟踪提供基础性平台，为森林可持续经营方案的制定提供依据[11]。要建立有效的森林资源“三防”体系，成立由专家引导、农民自建的民间病虫害防治和护林防火组织，不断完善森林灾害应急反应机制和防治服务网络，逐步形成以政府为主导的森林群防群治“三防”机制。

3.2 严格采伐管理

我国《森林法》第29条对森林采伐做出了明确规定： “用材林的消耗量必须低于生长量”，从法律上严格限制了对森林资源的采伐。本文从以下几个方面提出完善海南省森林采伐制度的建议。

3.2.1 合理编制采伐制度 按照四类林分别编制采伐限额，实行分类管理，确保非公有商品林的采伐需要。在控制采伐限额的基础上，依据不同的经营主体，编制灵活的森林采伐制度[12]。既可满足海南省各地对林业资源的需求，又不损害当地林业资源的可持续发展。

3.2.2 灵活执行采伐制度 结合实际，根据不同的林业类型，允许将本年度限额结转到下一年度使用。同时，实行不同林木采伐限额之间的转换，这种方式将使采伐限额制度灵活性更高，可操作性更强，最大限度地调动林业生产者的积极性。

3.3 完善公益林经营机制

林改后，森林资源经营的突出问题表现在商品林与公益林的分离导致二者收益的差距上。为进一步建立健全森林资源的经营机制，首先，不同的森林类型需建立不同的经营管理模式，对公益林和商品林积极推进分区施策和分类管理[13-14]，对重点公益林林区，要依法明晰森林资源产权，落实产权主体，实行责权利相统一；对于商品林的经营管理，要以市场为导向，放活经营权，落实处置权，最大限度地发挥商品林的经济效益；其次，要探索公益林发展机制。受利益影响，林改后，农民对公益林的投入减少，基本都采取分散粗犷的经营方式，不利于公益林的可持续发展。对此可采用承包经营的方式对公益林进行集体管理。还要科学引导农民采取以家庭联合经营为基础的合作林场、股份制林场等多种发展形式和分配形式，放手非公有制林业，发展公益林适度的规模经营[15]；最后，要加大对公益林的经济补偿力度，强化生态补偿机制[16]。要完善森林生态效益补偿长效机制，在中央和地方财政资金投入有限的情况下，多渠道拓宽森林生态效益补偿资金来源。同时，要建立健全补偿机制的法律法规的保障[17]，尽快出台《森林生态效益补偿费征收管理条例》等相关法律法规，海南省要结合实际制定实施细则，确保森林生态效益补偿费征收管理走向法制化、制度化和规范化。

3.4 规范集体林权流转

要加强林业主管部门对林权流转的监督和管理，建立规范有序的林权流转市场，对占地不开发、任意改变林地性质等违法行为加以制止并严重查处，对于集体林权流转应加强其流转范围的规定、方式和基价等方面的审核，及时向村民公开，防止暗箱操作，实现林地、林木流转的规范化、公开化及透明化[18-19]。要不断完善海南省林业产权交易中心建设，为广大农民提供方便、快捷、高效的林权流转信息服务平台[20]。要结合海南的实际，制定《海南省森林资源资产评估管理办法》、《海南省森林资源资产产权变动与评估管理办法》等制度。

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Problemsandlegalcountermeasuresofthemanagementofforestresourcesafterthecollectiveforestrightsystemreform——TakingHainanProvinceasanexample

CAI Kailang， SUN Jie， CHEN Yunlei

(Sanya Forestry Institute， Sanya， 572023， China)

The collective forest right system reform in Hainan province is related to the economic development and the construction of international tourism island. It is of great significance to promote the development of modern forestry and the construction of ecological civilization. According to the problems of the weak of ecological concept, the lagging of forest resources management, the unreasonable of cutting system, the inflexibility of non-commercial forest management mechanism and the imperfect of forest right circulation in forest resources management after the collective forest right system reform in Hainan province, the several suggestions which were enhancing ecological protection consciousness, perfecting protection system of forest resources, improving forest cutting system, perfecting the forest management mechanism and regulating the collective forest right circulation uere pointed out.

collective forest right system reform; forest resources management; legal countermeasures; Hainan Province

2014-01-06

F 326.2

A

1003 — 5710(2014)02 — 0074 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 02. 018

(文字编校：龚玉子)