湖南湿地资源资产产权管理体制改革的思考

徐佳娈

(广西大学， 广西 南宁 530004)

湖南湿地资源资产产权管理体制改革的思考

徐佳娈

(广西大学， 广西 南宁 530004)

介绍了湖南省湿地资源现状，从资源经济学角度出发剖析了湖南省湿地资源产权管理制度存在的问题，并针对性地提出了湿地资源产权制度改革的路径。同时,建议进一步明晰湖南湿地资源资产产权，进行湿地资源价值评估，开展湿地资源资产核算等，以完善湖南湿地资源产权管理体制。

湿地资源; 资产; 产权; 改革; 湖南省

长期以来，我国的自然资源或是共有公用，或是无偿、低价使用，使得自然资源被无节制、掠夺性地攫取，其结果是国有自然资源资产严重流失[1]，而且资源消耗速率大大超过了其再生能力，导致资源严重短缺和退化，环境破坏日趋严重，我国多地出现森林与湿地面积锐减、草场退化、水资源短缺、雾霾围城、沙尘肆虐、自然灾害频发等问题，对我国社会经济发展和人居环境造成了极大的威胁。因此，对日趋稀缺的自然资源进行合理配置、实现可持续发展成为人们普遍关注的问题。十八届三中全会也首次提出要健全自然资源资产产权制度[2]，通过合理定价反映自然资源的真实成本，使市场同样在生态环境资源的配置中起决定作用。

1 湖南湿地资源概况

湖南是全国湿地资源最为丰富的省份之一，据第二次全国湿地资源调查结果[3]，湖南省湿地面积共计102.10万hm2(水稻田除外)，占全省国土总面积的4.8%；湿地类型多样，包括河流湿地、湖泊湿地、沼泽湿地、人工湿地4大湿地类，以及永久性河流、洪泛平原湿地等9个湿地型，其中自然湿地面积为81.20万hm2，占湿地总面积的79.53%；人工湿地20.90万hm2，占湿地总面积的20.47%。

湖南省湿地权属主要分为国有和集体所有，其中国有权属占调查湿地总面积的91.20%，集体占8.80%。湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地以及库塘、水产养殖场等主要以国有权属为主，运河、输水河则以集体权属为主[3]。

2 湖南湿地资源资产产权管理制度存在的问题

近年来，湖南省大力实施湿地保护恢复工程，并进行了湿地生态效益补偿试点，广泛开展湿地保护宣传教育和国际交流合作，初步建成了由湿地自然保护区、国际重要湿地、省重要湿地及湿地公园组成的湿地保护网络。然而，由于长期受机制体制瓶颈的约束，全省湿地资源保护管理仍然存在一些问题。

2.1 权属不清，法律体系不健全

根据民法通则，产权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益处分的权力。湿地资源产权包括对湿地资源的所有权、经营管理权、收益权、处置权等。尽管《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国草原法》等对湿地资源产权所有权(全民所有和集体所有)做出了框架性规定，但湿地资源是多种资源的集合，包括土地、水、各种野生动植物及其湿地生态产品(清洁空气、降低洪峰、调节气候、净化水质等)，目前对多数资源仍未做出明确的规定，同时，有关资源的经营权、收益权也无明确、具体的规定。此外，尽管绝大多数的湿地资源属于国家所有，我国也没有专门的国有资产管理法，湖南也没有出台相关地方性法规。

2.2 产权虚置、“政府代理失效”

湖南现行的湿地资源产权管理主要是公权主导形式下的委托代理[4-5]。尽管国家相关法律法规明确规定，湿地资源属于国家所有，但国家是个抽象的、不清晰的集合,要切实行使湿地资源的所有权, 国家须把所有权委托给中央政府各部门和地方政府去管理，各部门和地方政府再寻找代理人即湿地资源管理部门实施管理。这样, 湿地资源的产权被层层委托给众多具体代理人去行使。然而, 国家及其各级委托代理人都有着不同的行为和利益目标。每个环节的代理人与它的委托人的利益目标都可能存在差异, 从国家到最后代理人, 这种利益目标差异可能会越来越大，造成“政府代理失效”。此外, 国家作为国有湿地资源所有者代表的地位模糊，任何一个部门占有资源就是占有了一块既得利益，湿地资源资产的所有权和收益权在相当大的程度上是分割的，产权被虚置或弱化。在湖南，湿地资源的管理涉及到林业、环保、农业、水利、国土、交通、卫生、鱼政、芦苇和旅游等20多个部门及相关市县区。由于不同部门、各级政府管理的资源不同、目标不同、利益不同，导致政出多门、各自为政、各行其是，部门与部门间争权，诸多矛盾错综复杂，极难协调解决，如每年4—6月为长江流域法定休渔期，往往是一地实施休渔，另一地却默许继续下湖捕捞。还有，因水利、海事、矿产部门等都有权签发采砂许可证，往往是一个部门想去取缔，其他部门却仍在发放采砂许可证。

2.3 本底不清，资产流失严重

尽管林业部门分别在2000年和2010年组织开展了两次湿地资源普查，但清查的内容主要是湿地面积和部分湿地野生动植物资源，总体比较粗略，家底仍然不清。一是资源调查不全面，如水资源、鱼类资源、芦苇资源、河沙资源、碳汇储量以及生态服务产品等资源的调查都未开展；二是两次普查都没有从产权角度进行，既没有从国家、集体及个人三种所有权进行确权登记，也没有从经营管理权、收益权、处置权角度明晰产权关系；三是湿地资源资产价值不清，国家或集体作为资源的所有者，对湿地资源资产的价值模糊。由于湿地资源权属模糊，容易导致“野生无主、谁猎谁有、谁占谁得”侵占国有资产的情况发生，如多年来洞庭湖盗猎野生动物违法犯罪行为时有发生、盗采野生蔬菜有禁不止。湿地资源的价值不清，可能使国有或集体资产被廉价转让或出租，造成国有资源和国有资产大量流失，还有可能让腐败分子从转让出租湿地资源经营权的过程中谋取暴利。

2.4 使用效率低, 损失浪费严重

受经济利益的驱使，无序、粗放、过度开发利用湿地资源的现象比较普遍，“公地悲剧”不时上演，仅举两例：其一，竭泽而渔，据不完全统计，洞庭湖的渔民来自9个省市，其数量多，远远超过了环境承载能力。渔民的增多迫使渔民进行掠夺性经营。每个渔民都想尽办法想打到更多的鱼，于是他们开始疯狂使用 “迷魂阵”、“电打鱼”、“竭泽而渔”等手段捕鱼。使得不论大鱼、小鱼还是鱼仔，全部无法逃脱厄运。这导致洞庭湖鱼类资源总量逐年下降，也最终导致鱼类资源耗竭的“公共地的悲剧”。据调查，洞庭湖的鱼类资源下降明显，渔获量从20世纪50年代的40.3万t下降到目前的约12.5万t，且渔获物群体结构低龄化、个体小型化，其他水生生物总量和种类也持续下降。其二、滥采乱挖河沙。从洞庭湖到湘资沅澧的各河段里，挖沙、运沙船只数量庞大，滥采乱挖河沙对生态、人居环境影响非常大，过度挖沙可掏空河床,造成泄洪不畅、水流倒转，并在河道形成暗流，极大地影响江面船只的航行安全。同时，在大堤附近挖沙，会使本来根基单薄的大堤失去“依靠”而更加脆弱，洪水季节涨水时的膨胀力和退水时的拉力极易摧毁失去依靠的堤坝导致溃堤，危及人民群众生命财产安全。此外，洲滩与河道构成多种鱼类的索饵场、繁殖场、育肥场和洄游通道，挖沙会破坏鱼类繁殖的“三场一通道”。湘江是我国四大家鱼的主要繁殖栖息地，由于近年来的挖沙破坏，此类栖息地几乎消失殆尽。

3 湖南湿地资源资产管理体制改革的思考

根据自然资源经济学理论，结合湖南湿地资源实际情况，针对目前产权管理存在的问题，对湖南湿地资源产权管理体制改革提出以下建议。

3.1 明晰湿地资源资产产权

鉴于产权有激励与约束、外部性内部化以及资源配置的功能[6]，产权经济学家认为完善资源产权制度、界定好自然资源的产权是解决自然资源交易中市场失灵和配置无效率的有效方法。根据湖南湿地资源特性，可按照以下方法开展湿地资源产权确权登记。

(1) 对进入社会生产过程并能带来经济效益的纯自然存在的湿地资源，可以规定一定的占有权、使用权和处置权，如鱼类、芦苇等；对湿地生态系统产品资源，可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。建立有管理机构的湿地自然保护区、国家湿地公园等，将其土地所有权赋予管理机构。

(2) 对于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等湿地资源产权比较难以清晰界定的湿地资源，不应过分关注环境资源的所有权问题，主要从占有权、使用权角度去确定，如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者，然后实现配额之间的市场交易。

(3) 以土地所有权属界定其它湿地资源权属，湿地资源有多种，无论是有明晰边界范围的资源如湿地野生动植物资源，还是没有边界的生态产品资源都应以土地权属界定其所有权属。

3.2 评估湿地资源价值

湿地资源资产产权明晰后，需要对湿地资源价值进行科学评估，为建立健全湿地生态补偿制度、生态服务市场交易制度、生态转移支付制度、自然资源资产核算制度等提供科学依据。

国内外对湿地价值开展了深入的研究[7-15]，湿地价值包括使用价值和非使用价值，前者进一步分为直接使用价值、间接使用价值、选择价值，后者包括存在价值、遗产价值。

湿地具有多种属性、用途和功能，湿地资源价值的核算方法也多种多样，其中一些产品和服务可以通过市场进行交易，其价值核算方法基本趋于成熟，结果也已得到各界认同。而另外一些生态产品和服务价值如选择价值、非使用价值(美学价值、文化价值、遗产价值等)等核算相对困难，计算方法还有待完善，不同方法计算结果相差悬殊，目前还没有得到各界认同的方法。因此，湖南的湿地资源价值评估应该把握以下三个原则： ①先进行直接利用价值计算，后进行间接利用价值及非使用价值的计算； ②先开展有形生态产品的价值核算，后进行无形生态服务货币化核算； ③尽量选择为各界接受的方法，少采用争议比较大的方法。

3.3 核算湿地资源资产

湖南湿地资源资产核算应以县市区为基本单元开展，在此基础上，再分别汇总14个市州及全省湿地资源资产。湿地资源资产核算主要是对辖区内湿地资源资产实物存量及生态服务价值进行核算。在资产实物量核算基础上，利用湿地价值评估方法对湿地资源资产的实物存量进行货币化价值评估，反映湿地资源资本总值。通过逐年核算，便可掌握湿地资源资产数量和质量以及湿地资源资产基础数据和变化趋势，为湿地保护管理及宏观经济政策提供科学依据。

自然资源资产核算是探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，以及建立生态环境损害终身追究制[1]的基础。把自然资源核算纳入国民经济核算体系, 以便全面反映国民财富的增减变化, 资本形成规模, 以及国民生产总值和国民生产净值的实际状况[16]，是深化生态文明制度改革势在必行的要事。

[1] 姜文来,王华东,李魏，等. 国有自然资产流失的初步研究[J]. 国土与自然资源研究,1996(3):17-20.

[2] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M]. 北京:人民出版社,2013.

[3] 湖南省林业厅. 湖南湿地[M]. 长沙:湖南美术出版社,2011.

[4] 李屹.我国自然资源产权制度改革路径的思考[J]. 知识经济,2009(16):29-30.

[5] 左正强. 我国自然资源产权制度变迁和改革绩效评价[J]. 生态经济, 2000(11):78-82.

[6] 钟法样, 张宏斌.可持续发展的资源定价、资源产权与资源税不可再生资源管理的经济学分析[J]. 资源开发与市场, 2007, 23( 6):563-565.

[7] 崔丽娟. 湿地价值评价研究[M]. 北京:科学出版社, 2001.

[8] 李姣.洞庭湖湿地生态系统价值评价[M].长沙: 湖南师范大学出版社, 2007.

[9] 欧阳志云，王如松，赵景柱.生态系统服务功能及其生态经济价值评价[J].应用生态学报，1999(5):636-640.

[10] 湿地国际-中国项目办. 湿地经济评价[M].北京：中国林业出版社，1999.

[11] 袁正科. 洞庭湖湿地资源与环境[M]. 长沙: 湖南师范大学出版社, 2008.

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[16] 成金华,吴巧生.中国自然资源经济学研究综述[J].中国地质大学学报:社会科学版,2004,4(6)：47-54.

ConsiderationsonreformingrouteofmanagementsystemofpropertyrightofwetlandresourcesassetinHunanProvince

XU Jialuan

(Guangxi University, Nanning 530004, China)

This paper briefly reviewed the current situation of wetlands resources in Hunan Province. Subsequently the problems challenging management system of the property right of wetland resources were analyzed from the perspective of recourses economics. Accordingly a route to reform the property right system of the wetland resources was recommended. Furthermore, clear identification of property right of the wetland resources, valuing wetland resources, calculation of wetland resources assets in Hunan Province were suggested to better establishing the management system of the property right of the wetland resources.

wetland resources； property; right； asset; reforming; Hunan Province

2014-01-20

X 37

A

1003 — 5710(2014)02 — 0082 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2014. 02. 020

(文字编校：龚玉子)