浅谈农村土地“三权分置”的制约因素

时间：2024-05-28

段雯晓

浅谈农村土地“三权分置”的制约因素

段雯晓

（洛阳师范学院国土与旅游学院河南洛阳471000）

农村土地的合理配置，对国家粮食安全保障问题、农村社会经济的持续发展和社会的和谐稳定有着重要的影响作用。土地是农民生存的根本，关系到农业经济的发展、农民利益的实现及农村社会的稳定，如何处理好农民和土地的关系是有效解放农民生产积极性和提高农业生产力的有效途径。文章对农村土地“三权分置”的制约因素进行了探讨，以期促进我国农业农村的可持续发展。

土地；农村土地；土地流转；乡村振兴；三权分置；制约因素

1 研究背景

党的十八大以来，我国农业供给侧结构性改革取得较大进展，农村改革取得新突破，农村土地制度、农村集体产权制度改革稳步推进，农村迅速发展。同时，我国农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况尚未根本改变，“三农”问题仍然是未来长时间内经济社会发展中的短板所在。2017年10 月，十九大报告首次提出乡村振兴战略。报告还指出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2018年1月，国家发布中央1号文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》针对农村土地“三权分置”，指出要巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革和深入推进农村集体产权制度改革，同时要完善农业支持保护制度。2018年9月，国家出台《乡村振兴战略规划（2018 －2022年），规划指出要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，让农民吃上长效“定心丸”。全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权。

“三农”问题是关系到我国发展的重要问题，它的根本来源是土地，因为土地是农民生存的根本，关系到农业经济的发展、农民利益的实现以及农村社会的稳定[1]。只有处理好土地和“三农”问题的关系，才能有效提高农民生产的积极性和农业经济的快速增长。因此，本文分析了农村土地“三权分置”实施的制约因素，并提出了改进措施。

2 农村土地流转现状

2.1 国外土地市场现状

由于美国、欧洲、日本等国家和地区农业经济发展较早且农业发展模式较为完善，因此这些国家和地区对农村土地的利用也更加合理。土地私有化导致了发达国家的土地市场较为自由。如美国主要施行的是以家庭农场为基本经营单位的土地制度，具有明晰的土地产权边界。日本政府倡导以租赁为主的规模经营，政府鼓励农户在市场价格的基础上出租、出卖或放弃自己的土地。法国只有土地所有者自己直接经营和租佃两种农地经营制度[2]。

2.2 国内土地流转现状

随着改革开放的逐渐深入，越来越多的青壮年农民进城务工，导致大量土地荒废，无人耕种。为了解决土地荒芜问题，2016年10 月，国家出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》进一步健全了农村土地产权制度，完善了农村土地所有权、承包权、经营权分置办法。截至2016年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7 000 万，比例超过30 %，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50 %。长远来看，“三权分置”将在很大程度上盘活我国农村的经济活力。目前，各地在实践中创作了不同的经营模式，如湖北沙洋模式，安徽天长模式、怀远模式，以及四川崇州“农业共营制”[3]。

3 农村土地“三权分置”制约因素

3.1 机制设计存在薄弱环节

我国农村土地的“三权分置”是指所有权、承包权和经营权。这是我国在2014 年中央农村工作会议上明确提出的农村土地制度设计。但是该制度在实施中仍面临许多问题。如国家“三权分置”的顶层设计中明确了土地经营权可以用来抵押，但是其价值如何估算，却没有给出一套完整的评价体系。此外，农民的社会保障机质也一直是我国亟待解决的问题。只有处理好这些顶层机质设计问题，才能为农村土地“三权分置”的推广保驾护航。

3.2 法律制度不够完善

近年来，随着城乡一体化的逐步深化发展，城乡差距越来越小，农村市场越来越开放，土地流转中的矛盾也越来越多。如农民法律意识淡薄，认为把土地流转给熟人不需要签订具有法律效力的流转合同，后期导致经济纠纷的产生。此外，针对土地流转过程中的不规范行为缺乏法律束缚，使得农村土地流转过程中会出现暗箱操作等现象。这些现象一方面会打击农民对土地流转的积极性，另一方面也降低了农村土地的利用率。因此农村土地“三权分置”制度的法律制定仍有很长的路要走。

3.3 经济关系之间存在不对等现象

新时期，我国经济发展进入新常态，农村土地“三权分置”制度产生。这主要是由于工业化和城镇化的发展使得大量农村劳动力进城务工经商，人地分离。土地的流转趋势必将是以专业大户和家庭农场为代表的新型农业经营主体。因此分散的个体农户会成为弱势群体。同时，由于土地经营权人具有开放性和多元性，农村土地的经营权人会呈现多样化。这就会产生农地“非农化”、“非粮化”、闲置和囤地等现象，利用土地经营权骗贷、套利等行为也将会越发严重。

4 农村土地“三权分置”的实现路径探析

4.1 完善顶层机制设计

一是要建立健全农业补贴制度。近年，我国经济发展进入新常态，经济增长速度有所降低。但是我国的农业补贴政策却没有改变。我国现有的农业补贴政策仍主要依赖于政府，由于原有的补贴政策源于“两权分离”的农地产权安排，补贴按照承包权发放，流入土地的新型农业经营主体可能无法享受。新型经营主体对于公共产品和公共服务有更广泛的需求，这需要政府补贴由直接补贴向一般服务补贴进行转型。二是要完善农民社会保障制度。我国城乡的社会保障制度不同，对于农村而言土地是农民赖以生存的基本保障，只有建立完善的保障制度，才能有效推进农地流转。

4.2 完善农村土地管理相关法律

我国地形可以划分为三个阶梯，大致可分为东部、中部和西部，这三个阶梯的地理条件和经济发展水平有着很大的不同，因此土地政策的侧重点也应有所区分，这就为立法者带来了很大的难度，如何制定出更符合中国特色的土地管理法是个巨大的挑战。因此，借鉴国外相对成熟的农村土地法律制度，可以帮助我国逐步完善农村土地流转相关法律法规制度。同时也应重视对农民法律意识的培养，相关部门需对进行土地流转的农户进行相关法律知识的培训。如定期组织专家、学者进行“科技下乡”和“科技扶贫”活动，为农民普及法律知识。