四川省丘陵区“两区”划定存在的问题及方法探讨

李章成 ，任国业, 王 昕，李宗南，蒋 怡，刘忠友

(四川省农业科学院遥感应用研究所，四川 成都 610066)

1 前言

以确保国家粮食安全和保障重要农产品有效供给为目标，将粮食和重要农产品生产能力细化落实到具体地块，优化区域布局和要素组合，促进农业结构调整，提升农产品质量、效益和市场竞争力，为推进农业现代化建设、全面建成小康社会奠定坚实基础，国务院出台了建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见[1]，农业部等部门随之出台了“两区”划定技术规程、数据库标准等[2-3]。“两区”划定是国家实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的重要举措。

各省(直辖市、自治区)结合地方实际情况，也相继出台了省级技术细则、标准等规范性文件[4-6]。其中四川省在《四川省人民政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》中指出，力争2020年完成308万hm2粮食生产功能区和重要农产品保护区地块的划定任务，做到全部建档立卡、上图入库，实现信息化和精准化管理；力争到2022年基本完成“两区”建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的“两区”，全省粮食生产能力稳步提升，重要农产品供给水平保持稳定，农业产业安全显著增强。 并于2017年7月在都江堰灌区7个市、30个县(市、区)开展“两区”划定百日行动，阿坝州、甘孜州以外的其他12个市(州)各选择1个县(市、区)试点推进“两区”划定工作。

2 “两区”片块、地块概念及划入条件

“两区”片块是在粮食生产功能区和重要农产品生产保护区内划定的相对集中连片、水土资源条件良好的耕地，具有明确的经营主体、管护主体或能够进行统一生产管理。单个粮食生产功能区或重要农产品生产保护区片块可跨越村、组界线，原则上不得跨越乡(镇、街道)级行政区域界线。地块是“两区”空间层次中最基本空间单元，在“两区”片块范围内，结合当地情况，以道路、沟渠、水系等线状地物、自然边界或行政区域界线为边界所划定的具体的空间种植单元。“两区”地块划入条件为水土资源条件较好，坡度在15°以下的永久基本农田；相对集中连片，原则上平原地区连片面积不低于33.3hm2，丘陵地区连片面积不低于3.3hm2，盆周山区连片面积不低于0.67hm2；农田灌排工程等农业基础设施比较完备，农业机械化水平较高，生态环境良好，未列入退耕还林还草、还湖还湿、耕地休耕试点等范围；具有粮食和重要农产品的种植传统，近3年播种面积基本稳定，光、热、水、土质量好的优质地块，产粮(油)大县耕地，已建成的高标准农田，具有较大生产潜力的地块。

3丘陵区“两区”划定存在的问题

四川省“两区”划定百日行动及试点县中部分为盆周丘陵区域，通过室内查看和野外实地调查，发现在划定过程中存在一些问题。

一是划定方法不合理，未参考使用土地利用现状图和最新影像图，资料现时性比较差，基本农田为非备案资料，导致图与现状不符。收集的部分基础资料缺合法性证明。基本农田范围内存在零星非基本农田田块，土地整理后，按照划入条件，该田块无法划入两区地块，形成空洞，与目前的土地利用现状严重不符。

二是工作底图套合精度不够，或明显地形地物边界(如地块边界)与影像有偏差。工作底图编制时未充分应用土地利用现状和遥感影像成果，造成部分与现实不符；成图比例尺选择不合理，造成影像模糊，严重影响外业调查。

三是片块、地块边界确定需优化。不按照地形、地貌，生硬地依据土地利用规划图斑界线或其他意愿直线划定片块、地块边界；按流转主体或过于强调村级界进行划定；部分区域未按实际大于1m以上田坎、沟渠等进行划定，特别是已硬化线状地物应作为地块边界。过分强调流转主体经营地块导致片块面积过小，片块内部地块之间过于分散。

四是变化、新增地物未实地调绘，如土地整治、农业基础设施建设，特别是硬化道路、沟渠、居民点等。在基本农田范围内硬化后地物(公路、居民点)未在“两区”内扣除。

五是公示有误，无勘误记录和二轮公示，存在以乡镇为单位进行公示的现象，应以村级为单位进行公示。

六是权属界线有误，未按实地修改，並无相关记录，导致划入的片块在按照行政村镇汇总统计时出现错误。

七是成果图件未套合影像，地块缺乏编码，不利于片块进行填充表示。图件制作不规范，需补充完善相关要素，如比例尺、调查时间、公示时间、资料来源说明、村民委员会位置、明显地形地物名称等。

八是数据库信息不全，如缺乏土地流转、承包地、高标准农田、耕地等级、标志牌及管护信息、农业产业情况等。导致相关的土地利用现状(水田、旱地)、各类信息统计不全。数据库、平台信息系统不完善，结构、功能需进一步提高。

4 丘陵区“两区”划定条件及方法讨论

上述问题主要由于对“两区”划定目的、片块和地块概念及划入条件理解不足，未充分考虑农业规模经营和实际地形地貌所致。

根据目前已有的土地整理、高标准农田建设等成果，也为了“两区”划定后的建设需要，目前片块界定的在基本农田范围内及15° 坡度以下范围比较绝对，建议设定基本农田占“两区”划入面积的比例(如不低于90%)，增加划入条件弹性。

按照目前细则规程，片块范围内未划入的地块未作现状状况，造成信息空洞，无法为今后农业土地综合整治及利用提供详细的地类及产业信息，应对片块范围内每一地块的土地利用、基础设施条件、产业状况进行全要素调查，建立片块内的数字空间信息库。

片块划分过程中应考虑有阻隔作用的现实地物(如河流、主要交通线)、行政村界作为片块边界，片块边界应参照实际地形地貌确定。对于村镇边界与实际不一致的，应该尊重实际情况，作补充调查并备案。

片块内地块之间的聚集度应考虑界定。片块、地块边界应参照实地微地貌类型和农业生产实际情况划定，在面积规模上以便于后期高标准农田建设，便于适度规模化、机械化生产，有利于农业标准化、信息化生产管理，有利于生态建设。 地块的划定应是基本农田且在15° 坡度范围内,但部分非基本农田已通过高标准农田建设或土地整理的，应划入“两区”地块；田坎已经硬化的，应调绘并作为地块边界。由于丘陵区地块分散，农村新型经营主体不宜作为片块划分的条件。由于农业产业结构调整，存在部分地块近年未种植粮食或油料作物，而是其他经济作物等，此类地块也应划入“两区”地块。“两区”划定信息平台建设应纳入县级农村资源空间管理信息平台建设之内，应综合考虑、总体设计、分部实施，或在已有基础上进行建设。

5 结论

“两区”划定是在前期已有的各类基础性数据上进行的后续工作，各类基础性数据需要进行相关的格式、数学基础转换等步骤。实际划定中，由于地形地貌复杂程度不一，对概念及划入条件理解偏差，导致出现了一些问题。通过总结丘陵区划定工作中的问题，为后期其他各县市“两区”工作提供经验。

(1)“两区”划定应充分考虑农业的规模经营和当地实际地形地貌条件，并在前期野外调查核查过程中，补充完善农田基础设施(如道路、沟渠)的相关信息，补充完善土地流转、农业产业等信息，建立片块数字空间信息库。

(2)在划定片块、地块的范围时，对片块内的土地利用现状进行调查，完善片块范围内每一地块的数字空间信息，为“两区”划定后的高标准农田建设、土地整理、生态建设等提供详实的基础信息。

(3)考虑到县级农村资源空间管理的需要及避免重复建设，“两区”划定信息平台建设可在已有相关平台(如农村土地承包经营权确权登记管理平台)基础上进行整合。