电商法背景下兽药网络销售监管模式探讨

卢军锋

（江苏农牧科技职业学院，江苏泰州225300）

随着互联网应用不断普及，互联网迅速渗透到社会经济文化各个领域，网络经济蓬勃发展，“互联网+”正在成为经济体制增效升级的“新引擎”，网络销售凭借传播速度快、辐射范围广、沟通便捷、价格低廉、交易简便等优势，迅速为各行各业所应用，越来越多的兽药企业认识到了网络对企业经营发展的作用，不约而同地采用“互联网+兽药”的新兴销售模式。网络销售降低了兽药营销成本，有利于助推兽药企业发展壮大，但由于缺乏法律监管依据，部分兽药网络销售者为谋私利，故意销售假劣兽药。为规范网络市场秩序、明晰法律责任、保护消费者权益，《中华人民共和国电子商务法》（以下简称《电子商务法》）已于2019 年1 月1 日正式实施，彰显出国家治理网络市场的决心和信心。本文以《电子商务法》为依托，结合我国现有的兽药法律政策和监管经验，探索网络销售兽药的有效监管模式。

1 网络销售兽药现状

随着移动互联网、物联网在畜牧业的推广和普及，兽药产品推广模式也正发生质的转变，兽药企业通过自建网站、借助电商平台和直播平台、推出微信公众号等网络手段宣传推广企业和兽药，网络销售兽药如火如荼，取得显著效果。以某兽药公司为例，该公司从2009 年开始涉足网络销售，至2016 年底，网络销售额每年以100%～200%的速度增长，在全国拥有近两万家客户[1]。

事实证明，“互联网+兽药”销售模式推动了兽药行业企业和畜牧业的发展，但是，因其隐蔽性强、传播速度快、辐射范围广、结算方式灵活等特点，成为了假劣兽药销售的重要途径。以上海市松江区为例，近3 年共查处违法兽药案件27 起，其中涉及网络销售兽药的案件有26 起[2]。网络销售假劣兽药不仅给消费者带来了不少损失，而且给兽药行业造成巨大负面影响，同时对兽药监督执法工作提出了新课题。近几年，网络销售假劣兽药的案件呈多发趋势，2017 年以来，河南省畜牧兽医执法总队共查获此类案件13 起，涉案金额百万元至上千万元不等[3]。2017 年，浙江省畜牧兽医局联合通信管理局实施“互联网兽药销售清洁工程”，对浙江省内主要网络交易平台兽药销售开展治理行动，处置兽药产品1000 多件，涉及3300 多个卖家，产品信息2 万余条[4]。

2 网络销售兽药的监管难点

2.1 监管法律体系不健全

现行的兽药法律规定，是针对传统的兽药销售模式进行监管，《兽药管理条例》第四章“兽药经营”详细规定了兽药经营企业应具备的条件、应取得的资质以及经营兽药过程中应承担的责任和义务，兽药监管部门可以查看兽药经营资质、兽药企业的经营场所和仓库、兽药经营活动产生的记录等，依法履行监管职责。然而，“互联网+”模式下的兽药销售既没有固定的经营场所，也没有固定的销售人员，仅凭电脑、手机和网络即可开展销售活动。面对新型的网络销售模式，现行《兽药管理条例》没有网络销售兽药的从业规定，其它法律法规也没有涉及网络销售兽药行为的相关规定，监管法律缺失，执法部门履职无法可依。

2.2 被监管人相对不确定

网络销售兽药是在虚拟空间完成交易，具有隐蔽性、便捷性、多变性等特点，目前的兽药法律没有从事网络销售兽药的禁止性规定，导致从事网络销售兽药的人员流动性和随意性较大[5]，面对庞大的网络群体，监管部门很难锁定具体的被监管人。这就给不法之徒提供了可趁之机，他们常常通过建立投机网站，或者通过直播平台、即时聊天工具等发布虚假信息销售兽药，而这些“兽药店”又没有实体经营场所，遇到纠纷投诉或监管部门查处时，违法网店往往避而不见、隐匿踪迹，以新面貌重新开店。网络兽药销售者的不确定性，导致执法人员无法开展正常的监管工作。

2.3 网络兽药“身份”不明

目前，还没有政府监管部门审核兽药网络销售者的资质及其发布的兽药产品信息，网络兽药的“身份”合法性及质量合格性存疑。兽药网络销售者往往不熟悉兽药法律，一味追求经济利益，网络上充斥着无兽药产品批准文号、无合法资质厂家生产的各种假劣兽药，以次充好、故意售假的现象屡禁不止，兽药网店成为假劣兽药的温床。另一方面，随着现代物流行业的飞速发展，网络兽药销售普遍采用快递渠道送货上门，兽药网络销售者缺乏质量意识，对线下兽药仓储条件漠不关心，忽视兽药的运输配送条件，很容易导致兽药质量发生转变。

2.4 网络销售证据取证难

随着网络信息化、数据化的飞速发展，收集电子化的证据成为互联网市场监管的一大难题，电子证据具备合法性、真实性、关联性是开展监管工作进行行政处罚的关键，兽药监督执法还不具备这方面的权力范围和技术能力。一方面，网络兽药购买者忽视法律法规学习，防范意识不强，特别是网购经验不足，不注意保存网络交易相关的电子记录，更没有形成网购合同；另一方面，网络销售兽药者在遇到投诉纠纷时故意删改交易记录，遭到查处时则销声匿迹、更换门庭，加之执法人员缺乏电商监管技能和经验，收集网络违法行为的证据难度很大，案件调查往往只能搁置，这在某种程度上助长了违法者的嚣张气焰。

2.5 监管技术手段落后

近年来，运用大数据监管兽药已经取得了长足的进步，但是，由于经费投入严重不足，基层兽药监管部门监测体系建设滞后，监测监控设施设备短缺，监管手段单一落后，技术装备更是落后于互联网的发展速度。网络销售兽药的监管工作处于被动地位，违法案件线索来源单一，主要为投诉举报[6]。“互联网+兽药”新型营销模式的涌现，兽药监管面临新的考验，让本就捉襟见肘的监管工作显得愈加力不从心，仅仅依靠个人感官检查和鉴别能力为主的工作方法和监管模式，已无法适应网络化、信息化时代的兽药市场发展要求。

2.6 违法案件管辖权限不清

查处网络销售兽药违法案件，必然牵涉到管辖权的判定问题[7]，从传统法理和执法实践看，一般由违法行为发生地的执法部门负责查处案件。但是，网络销售作为兽药营销的新型模式，其销售过程主要在虚拟网络完成，违法行为的发生地难以确认或涉及不同地域，导致网络销售兽药违法案件要么无人过问，要么涉及不同地域的兽药监管部门，还牵涉公安、网络管理、市场监督等部门，不同部门之间缺乏有效的办案协同机制，网络销售兽药违法案件的查处举步维艰，往往无疾而终。

3 电商法背景下监管工作的思考与建议

纵观我国兽药监管的发展历程，监管法律从无到有、由松到紧，特别是近年来，已形成相对完善的兽药管理法律体系对传统销售模式下的兽药进行有效监管。但是，网络销售兽药新模式的出现，给兽药监管提出了新的命题。《电子商务法》的出台，无疑为监管网络销售兽药提供了支持和指引。针对“互联网+兽药”新型销售模式，结合北京、浙江、河南、上海等地查处网络销售假劣兽药案件的经验，提出线上和线下相融合的监管思路，衔接事前、事中、事后全过程的新型监管机制，不断提升兽药监管能力和水平。

3.1 创新事前环节监管

《兽药管理条例》第四章“兽药经营”明确规定了线下兽药实体店经营兽药必须取得《兽药经营许可证》，根据《电子商务法》第十条“电子商务经营者应当依法办理市场主体登记”，第十二条“电子商务经营者从事经营活动，依法需要取得相关行政许可的，应当依法取得行政许可”，第二十七条“电子商务平台经营者应当要求申请进入平台销售商品或者提供服务的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新”，第二十八条“电子商务平台经营者应当按照规定向市场监督管理部门报送平台内经营者的身份信息，提示未办理市场主体登记的经营者依法办理登记”等规定，网络销售兽药应严把准入关，实行兽药网络销售审核登记制度、明确禁止网络销售兽药类别、搭建兽药信息共享平台等监管措施。

3.1.1 建立兽药网络销售审核登记制度

兽药属于特殊商品，依法获得行政许可才能经营。根据《兽药管理条例》第二十二条规定，线下实体店经营兽药的资质审核条件十分明确，应当具备兽药技术人员、营业场所、设施设备、质量管理机构等条件，并向兽医行政管理部门申请获得《兽药经营许可证》才能经营兽药。建议实行兽药网络销售审核登记制度，严格把控兽药网络销售准入关。一是借鉴浙江省实施兽药网络经营准入机制的管理经验，明确规定线下兽药实体店开展线上经营活动的，必须提交《兽药经营许可证》和营业执照等相关资料，经与国家兽药基础数据库信息比对校验通过后才允许经营兽药；二是借鉴北京市管理网络经营平台的经验，要求电子商务平台经营者（如淘宝、京东、天猫、阿里巴巴等）必须办理《兽药经营许可证》，才允许在网络平台内开展兽药经营活动，同时，网络平台要切实履行兽药入驻商家的资质审核义务；三是要求其他网络兽药经营者进行实名制认证，必须依法向兽医行政管理部门申请办理登记手续，提交真实的身份、地址、联系方式等信息，方可开展网络兽药经营活动。一旦发生网络兽药经营违法案件，即可通过登记信息查找违法嫌疑人。没有《兽药经营许可证》，又不办理登记备案手续的，一经发现，即以违法论处。

3.1.2 明确禁止网络销售兽药类别

《兽药管理条例》第四十九条规定：“禁止将兽用原料药拆零销售或者销售给兽药生产企业以外的单位和个人。禁止未经兽医开具处方销售、购买、使用国务院兽医行政管理部门规定实行处方药管理的兽药。”我国对兽药实行分类管理，《兽用处方药和非处方药管理办法》第七条明确了销售兽用处方药的限制性规定；兽用生物制品因其自身存在的特殊性，需要存放在2℃～8℃的环境中，而且要求冷链运输；贯彻农业农村部兽用抗菌药使用减量化行动试点工作，科学审慎使用兽用抗菌药，实现兽用抗菌药使用量“零增长”。鉴于以上原由，暂时规定禁止在线上销售兽用原料药、兽用处方药、兽用生物制品和兽用抗菌药物。

3.1.3 搭建兽药信息共享平台

网络销售兽药不仅有线下实体经营企业参与，更多的参与者是既没有实体店也没有仓库的个体，网络第三方经营平台、手机自营软件平台、微信朋友圈等都是网络销售兽药的途径，而且可以同时进行，监管工作量巨大。建议参照国家兽药基础信息查询系统，开发兽药网络经营者信息查询系统和手机APP，各级兽医行政管理部门将网络兽药经营者的相关信息（如《兽药经营许可证》）录入系统，建立信息共享平台。我国从2016 年起实施兽药基础信息二维码制度，计划在2019 年底实现100%二维码追溯。网络兽药监管可以借助国家兽药产品追溯信息系统，强化兽药管理信息平台建设，建全兽药生产、销售、使用全过程可追溯的兽药信息管理[8]，既可保证兽药身份合法，又可追溯兽药来源去向，让网络兽药都有自己的“身份证”。兽药监管部门要与网络管理部门、物流管理部门建立沟通协调机制，共享兽药基础信息和物流信息，实现信息归集共享。

3.2 加强事中环节监管

3.2.1 公示网络兽药经营信息[9]

根据《电子商务法》第十五条“电子商务经营者应当在其首页显著位置，持续公示营业执照信息、与其经营业务有关的行政许可信息、属于依照本法第十条规定的不需要办理市场主体登记情形等信息，或者上述信息的链接标识”和第十七条“电子商务经营者应当全面、真实、准确、及时地披露商品或者服务信息，保障消费者的知情权和选择权”的规定，要求网络兽药经营者在其首页显著位置公示《兽药经营许可证》或登记信息（登记编号），购买者能够轻而易举地获知网络兽药经营者的合法性；要求网络兽药经营者在其销售页面上主动告知所售兽药的相关信息：生产企业、兽药产品批准文号、质量检验合格证明、生产日期、有效期、二维码等；告知鉴别兽药质量的方法，提供国家兽药基础信息查询的链接和“国家兽药综合查询”手机APP 下载地址。同时加强兽药信息真实性甄别，确保兽药身份合法、基础信息正确、宣传图片真实，让消费者买得放心，提高消费满意度。

3.2.2 确立网络兽药经营的物流责任

《电子商务法》第二十条规定：“电子商务经营者应当按照承诺或者与消费者约定的方式、时限向消费者交付商品或者服务，并承担商品运输中的风险和责任。”兽药作为特殊商品，质量必须合格才能防病治病，必须确保兽药质量在使用前处于合格状态。根据以上规定，要求网络兽药经营者负责所售兽药的运输，运输途中的贮存条件必须满足兽药质量的要求，并由网络兽药经营者承担兽药运输过程中的风险和责任。

3.2.3 建立电子信息保存制度

《兽药管理条例》第二十八条明确规定了兽药经营企业应当建立兽药购销台账制度。根据《电子商务法》第十四条“电子商务经营者销售商品或者提供服务应当依法出具纸质发票或者电子发票等购货凭证或者服务单据”和第三十一条“电子商务平台经营者应当记录、保存平台上发布的商品和服务信息、交易信息，并确保信息的完整性、保密性、可用性。商品和服务信息、交易信息保存时间自交易完成之日起不少于三年”的规定，要求网络兽药经营者建立购销台账，健全兽药购销的电子信息档案，保留具有合法性、真实性、关联性的电子证据和交易记录[10]，包括在网络上发布的兽药信息、销售凭证、电子合同、支付信息等，至少保存至兽药有效期后一年，确保追溯时能提供完整详实的证据。在查处违法案件时，对没有建立台账、不能提供电子交易记录的网络兽药销售者，加大惩戒力度，根据《电子商务法》第八十条的规定，按“情节严重的”予以处罚。

3.3 完善事后环节监管

3.3.1 建立网络兽药经营信用评价制度

根据《电子商务法》第十七条“电子商务经营者不得以虚构交易、编造用户评价等方式进行虚假或者引人误解的商业宣传，欺骗、误导消费者”和第三十九条“电子商务平台经营者应当建立健全信用评价制度，公示信用评价规则，为消费者提供对平台内销售的商品或者提供的服务进行评价的途径。电子商务平台经营者不得删除消费者对其平台内销售的商品或者提供的服务的评价”的规定，结合《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35 号），构建以信用为基础的新型监管机制，建立网络销售兽药信用评价制度和信用联合奖惩备忘录，按照备忘录确定的失信联合惩戒措施来实施联合惩戒。对有不良信用或类似前科的经营者提供网络预警，将失信经营者列入“黑名单”，动态更新并向社会公开，限制乘坐高铁、飞机和获得授信等市场性惩戒措施。对于严重失信行为特别是危害人民群众生命财产安全的严重失信行为，加大处罚力度，提高违法成本，在一定时限内实施行业和市场禁入，有些甚至要永久逐出市场。

3.3.2 依法追究网络兽药经营者的违法责任

建立网络兽药违法经营的追责机制，对未在首页公示合法经营信息的、未按规定履行兽药经营相关信息保存义务的、未提供评价途径或擅自删除评价的，依据《电子商务法》第七十六条、八十条、八十一条的规定予以处罚；对违法经营假劣兽药的，依据《兽药管理条例》第五十六条的规定予以处罚。由网络销售兽药产生的纠纷，适用举证责任倒置；依托电商平台开展兽药经营活动的，电商平台要承担连带责任。

4 其他建议

随着互联网和物流行业的飞速发展，兽药销售模式正发生着深刻的变化，国家层面的顶层设计也应及时跟进。

4.1 完善兽药法律相关规定

《兽药管理条例》自2004 年11 月1 日起正式施行，鉴于当时网络销售还未兴起，其规定未涉及网络销售实属正常；之后十多年，电商发展风起云涌，《兽药管理条例》虽历经2014 年和2016 年两次修订，但未对网络销售兽药行为作出相应规定，兽药网络销售管理至今仍处于真空地带。建议参照《药品管理法》的修订情况，针对“互联网+兽药”的销售新模式，修改现有《兽药管理条例》的相关条款，既响应国家“互联网+”战略，又从正面鼓励“互联网+兽药”新型销售模式。后期可出台兽药网络销售管理办法，将网络销售兽药行为纳入法律监管范畴。

4.2 建立国家网络兽药监测体系

建议建立国家统一的网络兽药监测体系，配备专业人员和现代化监测技术装备，开发针对性的监控软件，常态化监测网络销售兽药行为，主动挖掘各类网络兽药违法销售行为线索。推进建立数据信息互通、案件线索通报、网络舆情互通、业务培训交流等机制，加大线上打击力度[4]，减少行政及执法成本。始终以高压态势震慑违法分子，遏制各类网络销售兽药违法犯罪活动。

4.3 建立网络兽药协管机制

兽药网络销售监管牵涉的领域较广，涉及畜牧、工商、公安、交通、市场监督、网络管理等多个部门，各部门各司其职，监管职责互有交叉，必须要各部门协作监管，尤其需要兽药监管部门和网络管理部门的有效接轨。建立部门合作联动机制和跨区域案件协查机制[11]，实行各部门联合执法，借助各部门职能优势，发挥联合执法效力，形成全国联网、全面对接、依法监管、多方联动的监管“一张网”，更加有效地监督兽药网络销售。

4.4 强化网络兽药宣传培训

各级兽医行政管理部门要面向广大兽药经营者、养殖户，结合兽药网络销售特点、兽药质量特性、兽药信息追溯、防范能力提升、违法案例解读等方面，分层次不定期开展宣传培训。有针对性地宣传涉及兽药销售方面的知识，如兽药企业的资质、兽药产品的合法文件、兽药二维码等，指导其使用国家兽药基础信息查询库和“国家兽药综合查询”APP。以典型案例为蓝本，广泛开展警示教育，宣传制假售假用假的法律责任，增强其法律意识。利用官方网站、微信公众号、手机短信等方式推送假劣兽药的鉴别知识和方法，提高兽药使用者鉴别和防范假劣兽药的能力。充分发挥人民群众的监督作用，实行有奖举报，完善网络、电话、现场、信件等举报方式，提供网络销售兽药违法行为线索。

“互联网+兽药”的销售模式，无疑将推动兽药产业继续向前发展，只有将其纳入依法治理体系，加强监管模式研究，堵疏结合，才能更好地发挥其推动经济发展的“引擎”作用。 □