惠州市全面推行林长制的成效、存在问题及对策

廖远芳

广东惠东古田省级自然保护区管理处，广东 惠州 516321

0 引言

全面推行林长制，是我国作出的重大决策部署，是贯彻落实***生态文明思想的政治要求，是党中央促进森林草原资源保护发展的重要举措，是落实保护发展林草资源属地责任的制度创新。2021 年，广东省全面推行林长制，推出“林长制”制度供给，完善制度配套，强化制度执行。惠州市全面落实中央和广东省委、省政府关于全面推行林长制的部署要求，以建设“公园城市、粤港澳大湾区东北部生态安全屏障”为目标，以压实各级党政领导保护发展森林资源主体责任为关键，以强化森林资源源头管理为核心，以严格督导考核为抓手，坚持统筹谋划、整体推进，求真务实、开拓创新，推动实现全市林长制工作重心从“林长制”向“林长治”转变，抓实抓细抓好林长制各项工作，取得初步成效。根据相关文件，2022 年至2023 年7 月，惠州市荣获国家林业和草原局表彰的先进单位有1 个、工作贡献突出先进个人为2 人［1］，荣获广东省林业局表彰的先进单位有1 个、工作贡献突出先进个人有1人。在广东省林业系统15 项重点工作中，惠州市有9项被广东省林业局通报表扬，位居全省第一［2］。在2022 年度广东省林长制工作考核中，惠州市获评“优秀”等次。

1 惠州市概况

惠州市地处广东省东南部，位于粤港澳大湾区东北部，为广东省林业生态大市和重点林区，也是广东省内首个获得“国家森林城市”称号的地级市。惠州市凭借优越的地理位置、便利的交通条件和丰富的森林资源，成为粤港澳大湾区重要的生态屏障、战略腹地和枢纽门户。根据2022 年森林资源档案数据，惠州市林业用地面积68.54 万hm2，森林面积69.96 万hm2，森林覆盖率61.67%，森林蓄积量4 357.58 万m3；中心城区绿化覆盖率43.40%，人均公园绿地面积17.85 m2；全市界定生态公益林303 686.67 hm2，其中省级以上生态公益林295 760.00 hm2，市级生态公益林7 926.67 hm2；惠州市下辖惠城区、惠阳区、惠东县、博罗县、龙门县、大亚湾经济技术开发区、仲恺高新技术产业开发区7 个县（区），全市有国有林场17个（市属10个、县属7个），保护地86 处（自然保护区28 个、森林公园47 个、湿地公园9个、风景名胜区2个）［3］。近年来，惠州市不断巩固森林城市、园林城市创建成果，发挥林业资源优势，立足深圳都市圈，围绕“四山一廊”（罗浮山、象头山、南昆山、莲花山及山海生态廊道）森林生态保护建设，构建和高密度人群大都市连绵区接触紧密的特色森林产业发展模式，努力为粤港澳大湾区生态保护和建设做出了应有贡献。惠州市全面推行林长制，立足自身资源禀赋特点，积极探索林长制工作的新模式和新亮点，进一步创新林业保护发展新模式。

2 惠州市林长制工作进展情况

2.1 出台实施方案、配套制度

根据广东省《关于全面推行林长制的实施意见》，中共惠州市委办公室、惠州市人民政府办公室出台《关于全面推行林长制的实施方案》（惠市委办发电〔2021〕24 号），对全面推行林长制作出了安排部署，明确了建设目标、具体的保障措施和责任清单。2021 年，惠州市全面推行林长制工作领导小组制定了《惠州市全面推行林长制工作配套制度（试行）》。该文件主要包括全面推行林长制工作领导小组工作规则、市级林长会议制度、部门协作制度、林长巡查制度、工作督查制度、信息公开与共享制度、信息报送制度及考核办法8 项内容。此外，惠州市还印发了《关于成立市全面推行林长制工作领导小组的通知》《关于印发市级林长名单及责任区域的通知》《关于印发惠州市全面推行林长制工作领导小组组成人员名单的通知》《惠州市关于制作林长制公示牌的通知》等文件。

2.2 建立健全林长制工作体系

自2021 年全面实施林长制以来，惠州市各地统筹整合林业基层管理力量和森林管护资金，建立森林资源源头监管员队伍和护林员队伍，初步构建了以行政村林长、监管员、护林员为主体的“一长二员”森林资源源头管理架构［4］。经过2 年多的拓展和完善，惠州市已基本建成上下衔接、职责明确的林长制组织体系和系统完备、保障有力的制度体系，推动全市林长制步入有效运行、系统深化阶段。

2.2.1 组织（责任）体系不断健全

在各级领导的高度重视下，惠州市不断加强和完善市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级林长组织体系。惠州市各县（区）、乡镇（街道）均成立领导小组及办公室，全面落实林长制工作专班；印发了全面推行林长制工作方案，建立健全了党政领导负责制的市、县、镇（街道）、村四级林长制组织体系。根据《惠州市2023 年林长制工作进度情况统计表》，截至2023 年7月，惠州市共设立各级林长5 113 名，其中市级林长9名，县（区）级林长93 名，乡镇（街道）林长1 030 名，村（社区）级林长3 981 名；落实全域覆盖，明确了各级林长职责定位，落实林长责任区域685 653.33 hm2，设置各级林长公示牌1 184块；全市共落实护林员1 923人，明确监管员1 119人。

2.2.2 制度（机制）体系不断完善

惠州市各县（区）结合实际，建立健全林长制相关配套制度，并整合自然资源、应急管理、农业农村、公安、检察等多部门，完善自然保护地执法与监管协作机制，创新推行“林长+”工作机制。其中，大亚湾经济技术开发区和仲恺高新技术产业开发区创新建立“林长+林警长”联动机制；惠城区创新设立“企业林长”；惠东县创新设立“产业林长”；博罗县创立“林长+防火”模式，开展集装箱式多功能信息化全面推行林长制暨森林防火检查示范点建设，并创新设立“科技林长”；龙门县检察院与林业局建立生态文明教育实践基地，率先提出非羁押诉讼机制，将7 个乡镇14 名滥伐林木犯罪人员缴纳的生态修复补偿金45 万元用于异地补植复绿，追损率达100%。

2022 年，惠州市按照《关于全面推行林长制的实施方案》要求，及时制定和印发了《惠州市2022 年林长制考核实施细则》《惠州市市级林长巡林工作指引（试行）》等文件。各县（区）相继制订了当地林长巡林工作指引、巡林工作方案，及时公开各级林长名单及其责任区域，设置林长助理和联络员，并印发了考核办法实施细则。惠州市林长制督查考核制度的全面实施，加速推进了多项林业关键工作开展，起到了良好效果。

为科学有序推进林长制工作，惠州市成立了全面推行林长制工作专家咨询组，充分发挥专家为政府决策提供科技和智力支持的作用，并确保其能参与林长制的调研、评估、咨询、宣教等工作。

2.2.3 全面启动省林长综合平台对接工作

惠州市制定了《惠州市林长制智慧平台建设导则（试用版）》，形成林业资源数字化入库、各级林长网格化管理的智慧林长管理模式，奠定了林长巡林、事务管理、任务考核及林情信息统计查询等工作基础，2022年底已完成市、县（区）数据录入广东省林长智慧平台工作。惠州市投资800 万元建设惠州市林长制智慧平台项目，已完成建设方案设计和招标工作，目前正在建设中，预计2023年10月底完工。

2.2.4 创新林长制宣传

惠州市林长办制定了《关于加强林长制宣传信息工作的通知》，市本级通过采用“防火+林长”“绿化+林长”、创作歌曲《如果没有森林》《拥抱森林》等多种形式创新林长制宣传，通过电视台、电台等媒介，广泛深入宣传全面推行林长制工作的重要意义、重点工作。

2.3 高位推动督导督查

惠州市委、市政府高度重视林长制工作，市委书记、市长分别担任市第一林长、市林长，主要领导亲自研究、部署、调度相关工作，并多次到县（区）、省级保护区和市属国有林场进行巡林和调研，带动各级林长及各级党政部门履职尽责，全力推动林长制工作落实落地。惠州市委书记亲自主持召开市全面推行林长制工作领导小组会议，研究部署推进林长制工作，为全市作出示范表率，带动县（区）各级林长召开林长会议或林业工作会议，谋划工作思路，研究工作举措，强化保障措施，形成一级抓一级、层层抓落实的良好态势。惠州市市长多次深入林区开展巡林和明察暗访，调研森林防火管控、森林资源管理、保护地可持续发展等工作；分管副市长主持召开全市推深做实林长制工作会议，多次就林长制运行、考核、制度落实等工作进行认真研究；各市级副林长担当履职，多次带头采取明察暗访和“四不两直”等方式开展巡林督导。根据《惠州市2023年林长制工作进度情况统计表》，2023 年惠州市、县（区）两级共发布林长令18 个，召开林长会议28 次，开展林长巡林调研113次（其中市级林长巡林15次，县级林长巡林98次）。

自2021 年林长制实施以来，按照国家和广东省关于林长制督查考核要求，为确保林长制落地见效，惠州市委、市政府将林长制工作纳入督查检查考核，组织市自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水利、农业农村、应急管理、林业局等市直责任单位成立督导和督查组，对各县（区）林长制实施情况、绿美惠州生态建设推进情况、森林督查图斑和自然保护地人类活动图斑整改等重点任务完成情况进行现场督查，年终对各县（区）林长制实施情况进行评估和考核。惠州市林业局结合安全生产、森林督查、森林防灭火、自然保护地建设管理、油茶林新造低改等工作，成立15 个工作督导组分片下沉，层层压实责任，加大力度对县（区）、乡镇（街道）、村（社区）林长制推行情况进行全面督导，全力推动林长制重点工作落实。

3 惠州市林长制实施主要成效

3.1 林业生态建设项目稳步推进

在财政部、国家林业和草原局和广东省委省政府的关心支持下，《粤港澳大湾区（惠州市）东北部国土绿化试点示范项目》成功入选2022 年中央财政国土绿化试点示范项目，为广东省唯一的中央支持国土绿化试点示范项目。该项目建设总面积12 400 hm2，总投资4.025亿元，其中中央财政补助2.000亿元，地方财政投入1.000 亿元，社会资本投入1.025 亿元，项目计划在2023年底全面完成。

根据《惠州市林业局2022 年度工作总结》和《广东省自然资源厅广东省林业局关于红树林营造任务完成情况的通报》（〔2022〕23 号），2022 年惠州市出动义务植树151.61 万人次，累计义务植树487.7 万株；建立义务植树基地69 个，面积380 hm2；完成森林村庄绿化美化57个，建成绿美古树乡村2个，有效助力乡村振兴建设；完成广东省下达的重点生态工程造林、生态修复面积合计6 200.00 hm2，其中高质量水源林建设2 003.67 hm2，沿海防护林建设1 326.67 hm2，完成中幼林抚育15 520 hm2；全市树木挂牌保护21 046 株，其中古树名木10 881株，直径30 cm、树龄50年以上重点绿化树木10 165 株；超额提前完成红树林保护修复专项行动实施方案中红树林营造5 年总任务，任务完成数量和质量上在广东省排名第一。

3.2 生态保护成效显著

惠州市完成了《惠州市生物多样性保护规划（2021—2030 年）》和《惠州市生物多样性本地调查报告》，记录记载国家重点保护陆生野生动物84 种，其中国家一级保护动物10种、国家二级保护动物74种。惠州市初步建立了穿山甲保护机制，获广东省林业局充分肯定。惠州市把野生动物监测纳入林长制智慧平台建设，在象头山国家级自然保护区、惠东乌禽嶂省级森林公园等自然保护地布设300 多台红外相机，积极开展中华穿山甲调查监测，发现和监测到穿山甲数量超过100 只，其种群结构合理，数量不断增多。此外，惠州市首次在潼湖湿地记录到彩鹮，首次发现东方白鹳在惠城区西枝江现身，首次在惠东县乌禽嶂发现了海南鳽，野生鸟类纪录屡被刷新。

3.3 林业防灾减灾能力不断增强

惠州市不断加强护林员网格化管理，护林员巡山护林上线率稳居广东省前三名，特别是中秋节、国庆节及党的二十大召开期间，全市护林员上线率基本保持100%，成为广东省唯一一个辖区内护林员上线巡护达到森林特别防护期巡护上线率90%且平均巡护上线率达70%要求的地级市。

惠州市大力推进全国无人机应用示范市建设，召开林火远程视频监控和无人机森林防火现场观摩会，展示森林防火“空天地”一体化森林防火工作。在各级林长共同努力下，2022 年惠州市全年未发生较大以上森林火灾。

惠州市级财政投入滚动资金1 100 多万元进行林业有害生物防治，全市压减松材线虫病发生面积2 193.33 hm2，实现1 个乡镇疫点无疫情，实现了松材线虫病发生面积、病枯死树数量“双下降”。根据《广东省全面推行林长制工作领导小组办公室关于2021 年度全省松材线虫病疫情防控五年攻坚目标任务完成情况的通报（粤林长办〔2022〕10 号）》，2022 年惠州市林业有害生物成灾率27.5‰，在广东省松材线虫病疫情除治质量和防控成效核验工作中排名第五。

3.4 林业产业发展开局良好

惠州市挖掘传统优势林业资源，推进林药科技示范园建设，启动广东惠州国家林药科技示范园总规编制工作，加强林药科普园区相关基础设备设施建设，完成九龙峰南药种植示范基地建设；全面启动鸡笼山航天育种示范基地建设工作，成功申报中央财政科技推广项目3 项，获得市农业技术推广奖2 项；深化林权制度改革，支持惠东县大力推进沉香产业发展，进一步扩大优质沉香品种绿棋楠的种植面积，扶持沉香加工企业发展，促进一二三产融合发展，全力打造“绿棋楠沉香之乡”。在2023 年惠东绿棋楠沉香深圳招商推介会上，现场达成投资总额达19.6 亿元，为惠东县打造“绿棋楠之乡”品牌注入强大动力［5］。

4 惠州市推行林长制过程中存在的问题

4.1 部分林长履职不到位

部分林长对森林资源保护发展工作重视不够、研究不深、抓得不紧，个别地方出现破坏森林资源的违法案件。

4.2 林长制工作缺乏机构和人员保障

惠州市各县（区）均尚未设立林长制工作常设机构，各地普遍反映林长制专职工作队伍不稳定，难以保证工作开展的持续性。因多数县（区）和乡镇没有相对固定的林长制工作机构和人员，在强化林业执法监督、推动重点任务完成等方面存在短板，未能充分保障林长制工作持续有效运行。

4.3 推进力度不够

部分县（区）推进林长制落实不到位，森林火灾时有发生，森林督查违法图斑查处整改进度较慢。部分地方对湿地和自然保护地的管控要求落实不到位，仍存在违规现象。

4.4 激励机制有待完善

目前，惠州市尚未制定林长制激励机制，有待紧跟国家政策要求制订相应的激励措施，以充分调动和激发各地保护发展林草资源的积极性、主动性、创造性，构建森林资源保护发展长效机制。

5 惠州市全面推行林长制的优化对策

5.1 进一步压实责任

惠州市有关部门应按照《惠州市全面推行林长制林长巡查制度》要求，进一步压实各级林长责任，积极开展林长常态化巡林督查，提高巡林的针对性，坚持目标导向和问题导向，以更加有力的举措，解决林业资源保护发展中的重点难点问题。

5.2 加大林长制工作保障力度

惠州市应将林长办能力建设作为拓展深化林长制工作的主要着力点，推动县（区）林长办实体化建设，完善林长制工作机构；加强林业行政执法机构和人员力量，强化林业行政执法监督；强化部门协作，充分发挥林长制协作部门的职能作用，进一步凝聚森林资源保护发展的合力；进一步加强护林员队伍建设管理，加大地方财政投入力度，切实提高护林员工资待遇，确保“一长两员”源头管护机制落实到位；提升智慧管理水平，加快构建集森林资源管护、科学决策、责任考核、林业政务管理服务于一体的高效、共享、智能的惠州市林长制智慧工作平台，以提升信息化管理水平。

5.3 完善森林资源源头管理

惠州市应强化基层村级林长、森林资源监管员和专职护林员组织体系和能力建设，强化森林资源网格化管理，将森林督查工作与基层监管员、专职护林员日常管护工作挂钩，推动森林督查变动图斑数和问题图斑数“双下降”。

5.4 抓实森林防灭火工作

惠州市应压实“一长两员”责任，持续推进护林员队伍和森林消防专业、半专业队伍建设，配齐森林防灭火器材，健全无人机巡护和“空天地一体”巡护机制，抓实森林防灭火工作。

5.5 提升森林督查整改时效

惠州市应以森林督查暨林政执法综合管理系统中图斑录入和案件查处整改为重点，加大森林督查问题整改力度，提升森林督查整改时效。

5.6 强化政策激励

惠州市应加快探索建立林长制督查激励机制，制定市级林长制督查激励措施及实施办法；强化政策激励，对真抓实干、全面推行林长制工作成效明显的县（区）予以表扬，以进一步增强全面推行林长制工作成效，推动林草事业高质量发展。