城乡一体化的国际经验及其对江西省的启示

赵文浩 黄 悦 吕连菊

（南昌工程学院经济贸易学院，江西 南昌 330099）

0 引言

目前，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。继党的十八大提出要推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣之后，党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，党的二十大报告进一步要求全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展。由此可见，城乡一体化是实施乡村振兴战略的重要抓手，推动城乡一体化发展有助于全面推进乡村振兴。近年来，虽然江西省城乡一体化发展水平在不断提高，但依然存在一些问题，阻碍了乡村振兴战略的实施。为此，笔者在借鉴部分发达国家城乡一体化发展经验的基础上，提出促进江西省城乡一体化发展的对策。

1 江西省城乡一体化存在问题

1.1 城乡资源分配不均

城乡二元结构是制约城乡一体化发展的主要障碍。目前，江西省城乡二元结构的主要表现是城乡在教育资源、医疗资源、社会保障和道路等基础设施上存在分配不均衡现象。

1.1.1 教育方面。江西省城乡义务教育资源分配不均衡。从教师学历与职称上来看，城市义务教育专任教师的学历结构优于农村，城市义务教育阶段拥有高级职称的教师多于农村。从教学设施上来看，虽然近年来江西省对农村教育基础设施投入力度加大，但对比农村学校和城市学校的占地面积、教学计算机数量和图书馆数量等指标，会发现当地城乡教育基础设施依然存在较大差异。从教育经费投入上来看，以南昌市和南昌县为例，2020年南昌市的教育公共预算支出大约为135.1亿元，而南昌县作为传统农业大县，教育经费公共预算支出约为17.79亿元［1］。由此可以看出，城市和乡村在教育财政拨款上仍有较大差距。

1.1.2 医疗方面。相较于城市的医疗人才集中、医疗设备先进以及医院、基层医疗机构、专业公共卫生机构数量多和覆盖面积广等，农村地区的医疗技术落后，村卫生所、村卫生室、社区卫生服务中心等医疗机构数量偏少，覆盖面积狭窄，医疗人才稀缺。2021年，江西省有执业（助理）医师11.14万人，而在农村（社区）基层医疗卫生机构的执业（助理）医师仅3.89万人，其中乡镇卫生院1.80万人，村卫生室0.85万人，门诊部 0.20 万人［2］。

1.1.3 社会保障方面。近年来江西省的社会保障体系不断健全，覆盖范围不断扩大。但对比城市和乡村来看，城市中由于社会保障制度实施较早且投入较大，已经形成了较为完善的社会保障体系，不仅有养老保险、失业保险、医疗保险和工伤保险等基本的社会保障项目，还建立了住房和租房等社会保障制度以及对老人和留守儿童实施救护助的社会福利制度。而江西省农村地区则由于社会保障起步较晚和投入力度不够，除基本的社会保障项目得到推行实施外，廉租房制度、失业保障制度和救护助社会福利制度等一系列特殊保障制度并未得到良好实行［3］。

1.1.4 基础设施方面。江西省城市建设早于农村且政府投入力度较大，道路等基础设施已经很完善，为城市经济发展提供了极大便利。而农村发展较晚，虽然近年来江西省农村道路建设逐步完善，但仍有部分地区为土路、洼路，每逢雨季或者恶劣天气时，村民出行不便，阻碍了农业发展，也不利于江西省城乡之间各种资源的流动，阻碍江西省城乡一体化发展。

1.2 农业发展水平不高

农业发展水平不高是制约江西省城乡一体化发展的主要问题之一。众所周知，机械化是转变农业生产方式、提高农业生产力的重要基础，没有农业机械化就没有农业现代化。江西省农业机械化程度实现了持续快速提高。从《2021年江西统计年鉴》中关于主要农业机械年末拥有量和机耕情况的数据可知，江西省的实际机耕面积达452.3万hm2，占全省耕地面积的80.1%，但江西省农用机械耗能较大，使用成本不容小觑。而且，江西省农业机械化主要是粮食作物生产的机械化，一些经济作物的机械化生产程度很低，制约了农业发展。此外，江西省农产品的生产体系、加工体系、经营体系不完善，使得农产品附加值低且竞争力弱，不利于农产品价格提升，影响了农业发展［4］。近年来，农业生产不确定性较大，旱灾与洪水等自然灾害较为频繁，江西省主要农作物的产量较2018年以前有所减少（见表1），这不利于农业发展水平的提高。

表1 2016—2020年江西省主要农作物产量

1.3 制度有待完善

户籍制度是影响江西省城乡一体化深入推进的重要因素之一。由于户籍制度的存在，人们被划分为城市居民和农村居民，这限制了人口的自由流动。农村居民即使因为工作等原因进入城市，但在住房、子女上学、社会保障等方面仍然得不到与城市居民相同的权利，被城市的公共服务体系排除在外，使农民在城市中难以有归属感和幸福感，降低了农民的进城意愿，使得江西省城镇化率偏低［5］。同时，城乡二元土地制度限制了资源的合理流动，现行的土地流转制度也在一定程度上约束了江西省农村劳动力的转移并且使农地遭到抛垦，造成农业劳动生产率较低和土地利用率不高等问题。而且农户的宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转，宅基地的使用权价值在市场上很难体现，使得农村居民出售宅基地的意愿不高，导致部分农户的宅基地闲置。

1.4 乡村治理有待加强

当前，江西省在乡村治理方面还存在较多问题，主要表现为以下两方面。一是随着江西省城镇化和工业化的不断推进，城市对劳动力等资源的需求量逐渐增大，较多农村青年劳动力流向了城市，这使得农村地区出现了劳动力年龄老化、结构失衡等问题。留守在农村的居民由于年龄偏大、教育水平较低，较少关心乡村治理，对公共事务参与热情不高，使得乡村治理工作推进难度增大。二是江西省部分农村村委会组织涣散，缺乏治理人才，治理能力较弱，对现有农民的动员能力和组织能力不强，致使乡村振兴战略未得到有效实施，甚至出现干群矛盾，影响乡村和谐发展，不利于江西省城乡一体化推进。

2 部分发达国家城乡一体化发展经验

2.1 美国城乡一体化发展经验

美国的工业化和城市化发展较早，并在20世纪50年代就实现了城乡一体化。在发展过程中，美国一直坚持工业和农业协调发展，其很多做法对江西省推动城乡一体化发展具有借鉴意义。

首先，美国在城乡一体化发展过程中，十分重视农业发展，主要表现为以下7点。第一，大力补贴农业。美国国会每5 a就会对农业政策进行修改，高额的补贴在一定程度上促进了美国农业发展。第二，美国长期以来持续保障农场主权利，对农场主的投保进行补贴，并且赔偿力度非常大。第三，美国择优补助农产品加工企业，达到间接补助农民的目的，要求受补助的农产品加工企业使用国内生产的农产品并且在购买时向生产者支付额外的生产补贴。第四，美国允许农民申请农业生产贷款，为农业生产提供便利。第五，美国推动科学技术在农业中的应用和创新，大力支持农业机械化发展。美国农业现已进入全面机械化和现代化的阶段，除主要粮食作物生产实现了机械化外，采收难度较大的经济作物也实现了机械化生产。美国还注重通过农业生物和化学的研究，提高农作物产量，提高了劳动生产率和土地利用效率。第六，美国十分重视信息化和数字化在农业中的运用，建立了国家级农业和农村科技中心，能及时分析农业发展中遇到的问题，针对性提出解决办法。第七，美国增加农业教育的财政投入，增设农业专职院校，开展多元化的农民职业技术教育，培养农业人才，提高农民素质，使农民能更好地适应农业的发展。

其次，美国农村交通基础设施发达，促进了农村发展。美国陆路交通十分发达，高速公路覆盖面积广，且小汽车使用率极高，小汽车普及率高达83%。且美国油价较为便宜，为农民出行提供了便利。此外，美国航空业也很发达。美国机场覆盖率高，不少小镇都拥有机场，每一个县级城市最少有一个机场，而我国县级市设有机场较少，不少地级市还没有机场［6］，且美国机票便宜，这样使得长途出行也十分方便。

最后，美国农村公共服务体系较为完善，推动了城乡一体化发展。美国通过立法手段保障了农村居民和城市居民拥有相同的权利。医疗方面，美国农村医疗资源较为丰富，人均病床数较多。教育方面，美国增加农村教育专项经费投入，加大对农村学校的拨款比例，同时根据农村社区发展需求，统整农村社区和学校，把社区纳入学生课堂学习过程，利用信息技术强化学校与社区联系。此外，美国通过提供优惠政策和专项资金，招聘和挽留合格农村教师，促进了美国农村教育发展。

2.2 德国城乡一体化发展经验

德国是一个高度发达的资本主义国家，目前已经形成了城乡一体化的发展格局，且不同乡村各具地域风情。其城乡一体化发展过程中存在很多值得江西省借鉴的地方。

首先，德国推行城乡等值化建设。一方面，通过产业升级、土地整合、基础设施建设等，使城乡居民具有同等的生活、工作条件；另一方面，注重生态景观的美学价值，挖掘乡村的地域性优势，逐渐扭转乡村衰落的局面，使城乡均衡发展，实现城乡融合。

其次，德国是世界上路网最密集的国家之一，其交通基础设施十分完善，这有利于城乡之间的人口流动和沟通联系，为城乡一体化发展提供了重要保障。

再次，德国十分重视法律在城乡一体化发展过程中的作用。例如，1957年德国通过《农民老年救济法》将农民养老纳入社会保障范围；1960年通过《联邦建设法》，确保所有地区均衡发展和共同富裕；1967年，德国又颁布了《农民养老金法案》，使包括农民在内的社会各阶层拥有属于各自的、专门的养老保险机构［7］。有了法律的支撑，政策实施效率更高，这为德国城乡一体化发展提供了坚实的保障。

最后，伴随着城市与乡村的进一步融合发展，城市内部形成了紧密依托并服务于城市的都市农业生产体系，对城乡一体化发展具有重要意义。德国坚持发展这一现代化农业生产体系，政府还通过立法使都市农业合法化，保障了都市农业的发展，促进了德国的城乡融合，也使得农业在城市中得以保存和发展，解决了城市的工业污染等问题［8］。

3 江西省城乡一体化发展策略

通过上述研究可发现，西方发达国家在社会经济发展过程中，并不是一味地发展城市，而是积极推动城乡融合发展。因此，为推动城乡一体化，江西省应该通过高效配置资源、加大农村投入力度，提高农业发展水平、完善城乡制度等措施来逐步缩小城乡差距，促进城乡一体化发展。

3.1 优化资源配置，加大农村投入力度

目前江西省已经进入城乡融合阶段，具体表现为全省城镇化率从2011年的45.7%提高到2021年的61.46%，人口分离加剧和人口流动规模持续加大，表现为越来越多的人产生离乡的想法，并出现离乡不返乡的现象［9］。江西省要想改变这种现象，推进城乡一体化发展，就不应该持续发展城市，企图通过城市化完成城乡融合，而是要优化资源配置，加大农村建设投入力度，促进城乡均衡发展。

首先，江西省要加大对农村人才培养的投入，增强大学生村官和选调生等的培养力度，做到吸引人才、留住人才。江西省尤其要注重培养农村本土人才。这是因为农村青少年比城市青少年更加了解乡村本土特色，在接受良好的教育之后，他们能更加全面、科学思考农村发展问题，为乡村振兴提供更有力的帮助［10］。

其次，江西省要加大对农村教育、医疗的投入。在农村教育投入上，一是通过修建教学楼、操场、图书馆，购置图书和教学仪器设备等扩大农村办学规模，改善办学条件，推动农村教学现代化；二是切实提高农村教师岗位的吸引力，鼓励教育人才到农村工作，壮大农村教师队伍，提高农村教育质量。在医疗方面，江西省除了要完善乡村医疗基础设施，提高卫生院、村卫生室、社区卫生所等医疗服务站的密度，还应提高乡村医生的专业技能和工作积极性，使乡村医疗服务不仅能满足乡村居民的医疗需求，还能为城市医疗减轻压力。

最后，江西省要加大农村交通基础设施建设力度。通过对美国和德国城乡一体化发展的研究发现，要想缩小城乡差距，促进城乡融合，最为重要的一点就是加强交通基础设施建设。交通基础设施的完善，将会使乡村较城市住房成本低、人口不拥挤的优势更为突出，从而吸引更多的资源流入农村，进一步促进农村建设。为此，江西省应改善交通状况，提高公路覆盖面积，加大对农村客运站、运输服务站建设的扶持力度；补贴油价，推行新能源汽车，降低交通成本，促进城乡之间人口等要素的流动。

3.2 多措并举，提升农业发展水平

提升农业发展水平是江西省解决城乡一体化发展中各项问题的关键举措。第一，江西省应大力推进农业科技化，提高农业机械化水平，既提高农业生产效率，也提高农作物产量与质量。第二，大力培养有技术、懂经营、会管理的新型农业人才，健全新型农业人才引进、激励机制。第三，积极推进农业产业化发展，实施农业产业化龙头企业培育工程，深化农业企业与合作社、合作社与农户利益联结机制，增加农产品附加值，完善农产品价格机制，提高农民收入。第四，江西省可以对种子、农药、化肥等农业生产资料进行财政补贴，降低其价格，减少农业生产支出，使每年因为资金不足导致的农作物种植率低等问题得到解决。另外，针对农业生产经营者贷款难、贷款贵等问题，江西省应创新农业专属金融产品和服务，加大信贷投放力度，为农业生产经营者提供减息或低息贷款，使其农业发展资金需求得到保障。

3.3 完善相关制度，健全社会保障体系

一是实行更灵活、更理性的户籍制度，放宽户口迁移政策，降低农业人口落户难度，为其在大中型城市和小城镇落户提供便利。二是深化土地制度改革，破除城乡土地二元结构，吸引资金、人口等要素下乡；完善土地流转制度，把分散土地集中化，促进农业生产要素的有效配置，为农业转型升级提供有利条件［11］。江西省应在贯彻落实耕地保护政策的基础上，通过完善市场机制促进宅基地使用权在市场上的流通，提高闲置宅基地的使用率。三是缩小社会保障方面的城乡差距，为乡村居民提供更加全面的社会保障。例如，江西省应充分发挥农村低保的兜底保障作用，完善农村福利院的基础设施，健全农村留守儿童、孤寡老人的救助帮扶体系等。

3.4 加强乡村治理，促进乡村和谐发展

江西省应大力发展乡村产业，加大创业担保贷款政策实施力度，实施返乡创业能力提升行动，支持农民返乡留乡，提高乡村居民对公共事务的参与热情，培养乡村居民的主人翁意识，破除乡村治理缺乏主体这一障碍。此外，江西省应优化村委会组织结构，解决村级组织的软弱涣散问题，加强乡村治理人才队伍建设，提高其治理能力，发挥村委会在乡村治理中的带头作用。在治理过程中，村委会需要坚持党的领导，坚持为人民服务，消除乡村治理中存在的官僚主义和形式主义，促进乡村社会和谐发展［12］。