乡村数字治理存在的问题与对策

姜孟琦

（沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034）

0 引言

村庄是最基层的治理单元，是国家政策法规落实的“最后一公里”。数字治理作为乡村治理的新手段，最早于2018年在《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中被提出，从《数字乡村发展战略纲要》到《关于开展国家数字乡村试点工作的通知》，数字乡村建设的热度席卷全国。乡村数字治理是指将现代信息技术嵌于乡村治理，通过数字赋能增强决策的科学性、民主性和时效性。数字乡村建设对促进乡村治理现代化、实现乡村振兴等有着重大推动作用，对改革乡村治理模式、补足乡村治理短板、改善乡村生活环境等有着重大意义。

1 乡村数字治理的实践意义

1.1 增强决策的科学性

传统的乡村治理更多依靠经验决策，而数字乡村治理以互联网、物联网、大数据等现代信息技术为依托，通过搭建云平台收集惠民政策、村情村务、医疗、教育等方面的有关数据，从而为乡村治理决策提供数据支撑。有关部门还可利用大数据技术的分析、加工等能力，对收集来的数据进行进一步研究，分析隐藏在数据背后的内部关联，从而明晰乡村治理中存在的共性规律。此外，乡镇政府也可通过数据分析预测当前的事态发展方向，掌握事态发展动向，为下一步行动提供决策依据，并可以数据为依托对政策进行优化。例如，政府有关部门可利用遥感技术调查村内的土地资源情况，对土地利用情况进行动态监测；利用大数据技术收集人口信息，并对收集的各种信息进行整合、分析，以此为依据对乡村建设进行规划，且在后续发展中也可根据实际情况进行重新模拟，及时纠偏，推动乡村治理从基于经验向基于数据的现代化转型，增强决策的科学性。

1.2 增强决策的民主性

当下，乡村出现“人地分离”现象，大量青壮年劳动力长期外出务工。这使得乡村治理面临着“治理主体缺失”的困境，乡镇政府所制定的规划、推进的工作等无法及时传达给外出人员，外出人员对乡村建设的建议也无法及时反馈给相关人员。这增大了乡村治理的难度，而数字治理的出现则可有效地解决这一问题［1］。一方面，政府依托互联网、大数据等信息技术，构建电子政务、智慧党建等平台，有效地突破了空间限制，将村内留守人员与村外务工人员联系起来，使他们即使人在村外，也能及时了解家乡政策的变化，为乡村治理建言献策，为村庄建设贡献自己的力量，增强村外务工人员的归属感。另一方面，政府可充分利用微信、钉钉、微博、腾讯会议等App，为村民了解、参与乡村公共事务管理提供更加便捷的途径，提高村民参与村务的积极性，进一步提升乡村治理的民主决策水平。

1.3 增强决策的时效性

以往的乡村治理是在问题发生后进行解决，而采用数字治理则可化被动为主动，从事后解决转为事前防御［2］。一方面，村民可以通过数字平台监督村干部的工作，及时反馈意见。这不仅有助于增强村民对村干部的信任感，而且有利于政府相关部门及时了解村民的所思所想，避免因信息不对称而导致的矛盾，营造良好的乡村治理氛围。另一方面，乡村“一张图”

的建设能够在一定程度上帮助政府部门规避乡村建设存在的一些问题。例如，有关部门可利用物联网技术实时收集农作物生长的相关信息，密切监测可能导致病虫害发生的相关因素，从源头上降低病虫害发生概率；利用遥感技术监控土地资源利用状况，有效防止农田被过度开垦。加强乡村数字治理，可促使乡村治理由原来的“问题产生—问题爆发—问题解决”转变为“问题预防—快速反应—问题消失”，实现从源头治理，增强乡村治理时效性。

2 乡村数字治理的现实困境

2.1 治理主体协调不足

乡村数字治理的实现需要政府、企业和其他社会组织的共同努力，然而就当前发展来说，各治理主体仍然存在协调性不足的问题。对于政府来说，由于各部门间存在“条块分割”“本位主义”等现象，导致部门横向间、纵向跨层级间存在着“信息壁垒”，导致数字治理过程中政府各部门之间、政府与企业、政府与其他社会组织、政府与村民出现信息沟通不畅、信息共享不足、信任缺失等问题［3］。对于企业来说，其经营目的是获取更多的利润，企业出于对投资回报率、投资回收期等因素的考虑，往往倾向于利润较高、见效较快的非农领域。其他社会组织，由于受角色定位、功能分配、自身建设等因素限制，目前其参与乡村数字治理的能动性尚未充分发挥。一方面，从我国现行的管理体制来看，其他社会组织对政府的依赖性过强，且在乡村数字治理中存在角色定位不明晰等问题。另一方面，不完善的规章制度、人员流动性大等问题也影响其他社会组织在乡村数字治理中发挥作用［4］。这些问题的存在致使我国乡村数字治理的整体质量不高。

2.2 基础设施建设不完善

完善的基础设施建设是实现乡村数字治理的重要条件之一，然而受乡村所处区域的经济发展水平与投资回报率等因素影响，通信设备等缺少仍旧是影响乡村数字治理效果的因素之一［5］。目前，我国东部经济发达地区的乡村通信基础设施建设优于中部和西部，原因有以下几个方面。第一，东部地区的经济发展状况良好，财政收入较高，而乡村基础设施的建设又较为依赖财政拨款、税收补贴等政府资金支持，这就使得经济发达的东部地区的宽带接入、基站建设等工作开展得更顺利。第二，考虑到乡村通信基础设施建设存在成本较高、回收周期较长等问题，企业往往更倾向于投资经济发达地区的乡村，这使得乡村的基础设施建设水平有显著的区域差异［6］。除此之外，乡村先天的地理条件是影响其基础设施建设的又一因素。虽然我国的基站数量与宽带接入数量都在稳步增长，但因山区地形崎岖不平，影响信号传递的速度与效率，从而影响信息在乡村传输的广度与深度。因此，完善乡村的基础设施建设成为实现乡村数字治理亟须解决的问题。

2.3 数据收集难度大

实现乡村数字治理的核心是数据共享，然而由于目前乡村存在通信基础设施建设薄弱、数字信息平台建设不足等问题，导致数据存在不规范、不完整、不可用等现象［7］。一是数据格式不规范。目前，国家并未发布统一的数据开放的格式标准，导致政府各部门所采用的标准不一，造成信息跨层级交流不畅。二是数据收集不完整。一方面，我国尚未出台与数据收集和开放相关的全国性法规，现有的规章制度存在数据开放权责边界、产权归属等界定不明的问题，并且也没有针对政府数据开放程度的绩效评估体系，大量的数据资源散落在政府、企业和其他社会组织中，政府无法对数据进行完整的、有效的整合。另一方面，信息发布平台的多样化导致数据分散、重复，为村民查找信息带来不便。三是数据的可用性低。当前的数据开放只重结果不顾效果，人们实际查询过程中经常出现无法一次性查阅相关数据或者数据残缺不全的现象，影响乡村数字治理的建设效果。

2.4 专业化人才缺乏

治国安邦，人才为急，数字乡村建设需要一支懂知识、有技术、善管理、有经验的人才队伍［7］。但是，由于乡村基础设施薄弱、生活环境较城市存在差距等，导致人才培育受限、人才吸引困难等，使得乡村的人才储备存在较大缺口。在人才培育方面，当前的农村居民多为老年人和幼儿，青壮年劳动力普遍外出务工，从事生产与管理的人员学历水平普遍不高，缺少数字治理的意识且相关技术技能掌握不足。此外，村民的教育培训机制同样有待健全，相关的平台建设不够完善，培训流于形式，影响高素质人才培训成效。在人才吸引方面，部分乡村交通不便、自然环境恶劣、财政薄弱，与城镇相比，缺乏对人才的吸引力。此外，乡村的人才管理体制、晋升机制等有待完善。与城市相比，乡村基层人才面临工作环境相对较差、工作内容烦琐复杂、发展空间小、工资待遇与工作强度不成正比等问题，使得乡村人才“留不住”。长此以往，这些问题导致农村的高端人才严重不足，人才队伍建设滞后，难以适应乡村数字治理的需求。

3 乡村数字治理的优化路径

3.1 政府加强统筹规划

政府部门应积极总结近年来乡村数字治理的成功案例，从中探寻普遍性规律，并结合当地经济发展条件与地理位置等，探索实施符合自身发展条件的新一轮的数字乡村建设扶持政策。同时，各地政府要加快构建乡村治理示范区，充分发挥示范区的引领作用。此外，为实现乡村数字治理，各方需要协同合作，这要求政府处理好与企业、其他社会组织等治理主体之间的关系［8］。

3.1.1 发挥政府主导作用。政府的角色是“掌舵者”而非“划桨者”，其在数字乡村建设中的主要作用是统筹各方力量。政府部门应加快职能转变，把市场能够做的、应该做的都交还给市场，并通过思想道德培训、设立奖惩制度等加强内部的思想道德建设，以破除“本位主义”“数据壁垒”，增强自身服务意识。

3.1.2 加大对企业的扶持力度。为了激发企业的参与热情，政府应提供财政补贴、税收减免、资源倾斜等政策支持，让企业主动参与乡村基础设施建设的数字化更新、智慧农业App开发等项目。

3.1.3 加大对其他社会组织的培育力度。其他社会组织在乡村数字治理过程中是政策的倡导者、价值的引导者、服务的提供者［4］。例如，红白理事会旨在积极推进乡风文明建设，整治农村婚丧大操大办、高额彩礼、铺张浪费、厚葬薄养等不良习俗；乡贤议事会旨在以适当的手段解决村民间纠纷等。然而实际上，许多社会组织无法得到村民的认同，有些社会组织甚至只能维持自身的运转而难以为村民提供相应服务。对于这种情况，政府应建立健全其他社会组织培养机制，提高其他社会组织的独立性与运营能力；增强其他社会组织在村民间的认可度，使其充当政府与村民联系的桥梁，推进数字治理在乡村的进一步展开。此外，政府应牵头构建政府、企业和其他社会组织的线上交流平台，将扶持政策、法律法规、数字乡村建设需求清单发布到该平台，由企业和其他社会组织按自身专业能力承接，实现供需的有效对接。唯有从顶层设计出发，构建多元主体合作的数字治理格局，才能彻底实现乡村的数字治理。

3.2 完善基础设施建设

完善的基础设施是实现乡村数字治理的基础。一方面，政府要加大对经济欠发达地区的乡村的政策倾斜力度，减少通信基础设施建设中存在的区域发展不平衡现象，同时主动谋求与企业等非政府组织的合作，以投资补贴、税收优惠等政策调整市场供求，引导企业主动进入涉农市场，实现多主体协同推进数字乡村建设。例如，在乡村光纤网络建设中，为了不断优化提升承载能力，实现乡村宽带接入的全覆盖，政府应持续实施电信普遍服务补偿试点工作，在基站选址、资金投入等方面给予倾斜支持，以支持农村地区宽带网络的建设。同时，政府应注重与企业、高校的产学研合作，加大科研投入，提高乡村信息化水平。另一方面，建立健全乡村电子政务平台，提高政府办事效率，完善农村基础信息库的建设，实现“互联网+医疗”“互联网+教育”“互联网+土地”等全方位覆盖，缩小城乡数字鸿沟。在加强乡村通信基础设施建设的同时，政府要加快其他基础设施的数字化转型［9］，推动农村地区公路、水利、电网、金融等基础设施的数字化、智能化升级改造。

3.3 完善相关配套措施

政府应设立统一的数据开放标准。只有统一数据开放标准，才能解决开放数据存在的格式不统一、检索不便等问题，为乡村数字治理提供便利。政府相关部门应完善要求各信息收集主体配合政府在数据收集过程中的合理要求，明确双方责任。通过此种方式，可政府相关部门在数据收集中可做到有法可依，保证数据收集的完整性。此外，在收集与开放数据的过程中，为了减少居民对隐私数据泄露的担忧，增强其治理配合度，政府应出台相应政策对数据进行等级划分，明确规定非隐私数据和隐私数据的相关内容、隐私数据处理方式，以及一旦泄露，相关部门会受到怎样的惩罚等，做到获取居民信任的同时保障政府最大程度上实现数据共享。政府应完善数据开放的绩效考核与问责机制，强化对乡镇政府数字治理的绩效评估，以数据治理的开放度、安全度、完整度、便利度和协同度等相关指标作为考核标准，加大反馈与问责力度，提高政府数据治理的效果［3］。

3.4 加强人才队伍建设

乡村数字治理的实现离不开人才的智力支持。对于乡村人才的培育，相关部门可从以下3方面着手。

3.4.1 全面提升村干部的知识技能素养。乡镇政府可与高校、企业合作，定期邀请专家开展知识技能培训，提高村干部的知识储备与技术能力，增强他们对乡村数字治理的认识；同时可与高校联合开展假期实践活动，吸引大学生参与数字乡村建设，这不仅可以为大学生提供高质量实践经历，还能通过交流提高村干部的数字素养，解决其在学习数字技能时所遇到的基础性问题。

3.4.2 注重乡贤的力量。乡贤可分为“在乡”乡贤和“不在乡”乡贤［10］。村中退役军人、老党员、退休老教师等“在乡”乡贤具有较高思想道德水平与知识水平，且在村民中较有威望，可以其为中心设置多个学习小组，在为民众普及知识的同时发挥他们的模范带头作用。对于“不在乡”乡贤，乡镇政府、村委会可以通过微信公众号、钉钉等平台加强其与乡村的联系，维系他们的乡土情结，使他们乐意投身于乡村建设。

3.4.3 吸引外部人才。政府可通过三支一扶、选调生、大学生村官等项目持续向乡村输送人才，并通过推进乡村基础设施建设、提高薪资待遇、完善人才管理体制、健全晋升机制等方式给予人才相应发展空间，解决人才的后顾之忧，使其愿意扎根乡村。

4 结语

乡村治理在基层治理中占主体地位，是国家治理的基石，是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。现代信息技术的发展与治理理念的更新，使乡村治理逐渐向数字化靠拢。随着一系列数字乡村建设政策的实施与深入发展，数字乡村建设热潮席卷全国。为了更好地推进数字乡村建设，挖掘乡村数字治理的潜力，政府应从统筹规划、基础设施建设、健全保障机制、注重人才培养等多方面发力，助力乡村数字治理发展，实现乡村振兴战略的高质量实施，推进国家现代化建设的步伐。