粮食安全背景下耕地保护面临的形势及对策研究

吕定基

（南京国图信息产业有限公司，江苏 南京 210000）

0 引言

耕地保护事关“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”目标的实现。党的十八大以来，以***同志为核心的党中央把粮食安全作为治国理政的头等大事，对耕地保护工作多次作出重要部署，要求以最严格的方式贯彻落实耕地保护这一基本国策。截至2021年，国家出台多项制度促进耕地保护，从数量到质量再到生态，从占补平衡再到进出平衡，全方位完善了耕地保护制度。面对新形势、新挑战，分析耕地保护的新情况、现状，研究耕地保护的新要求和新任务，紧紧围绕耕地保护这条主线建立健全耕地保护政策和机制，意义重大。

1 耕地保护相关政策

1.1 ***总书记系列指示批示

党的十八大以来，***总书记对耕地保护工作多次作出指示批示，强调要像保护大熊猫一样保护耕地，要求耕地占用要做到“占一补一”。2019年，***总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时强调，耕地是粮食生产的命根子，要强化地方政府主体责任，完善土地执法监管体制机制，坚决遏制土地违法行为，牢牢守住耕地保护红线。

1.2 乡村振兴战略

党的十九大以来，***总书记强调优先发展农业农村的总体方针，提出做好“三农”工作、实施乡村振兴战略，并对乡村振兴工作作出总体部署。实现乡村振兴，产业兴旺是关键。因此，要严守耕地和永久基本农田保护红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，首要稳定用于粮食生产的耕地面积，持续推进农田水利等农业基础设施建设，形成布局上集中连片、配套上设施完备、产量上高产稳产、生态上良性循环、与农业现代化发展要求相匹配的高标准、绿色农田，夯实乡村产业兴旺基础。

1.3 耕地的“三位一体”保护

2017年，中共中央、国务院提出耕地“三位一体”保护要求，强调耕地保护不仅要着眼于数量，质量与生态更是重中之重。耕地数量保护、质量保护和生态保护是相互联系、相互影响的三个维度，其共同目标是保障国家粮食安全、生态安全和社会稳定。因此，必须全方位推进耕地保护工作，系统性进行耕地利用、农田建设工作。从偏重数量保护转向数量、质量保护并重，是适应经济发展新常态的必然要求，也是土地可持续利用的基本前提。

2 耕地保护面临的问题及原因分析

根据国家公布的第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据，2019年末我国耕地面积为 12 786.19万hm，超过60%的耕地分布在秦岭—淮河以北，旱地为主要地类（占比为50.33%），另有水田24.55%、水浇地25.12%。通过与第二次全国土地调查数据对比，可得出如下分析结果。

2.1 耕地数量下降

2009—2019年，全国耕地面积总体上呈现下降趋势（见图1）。2009年末，全国耕地面积为 13 538.50万hm，2019年末全国耕地面积为12 786.19万hm，10年间全国耕地共减少752.31万hm。在严格落实占补平衡政策、实行耕地占用“占一补一”的情况下，耕地主要流向经济价值较高的园地、设施农业用地及国土绿化工程。此外，受制于生态保护等因素，耕地后备资源较为不足，现有25°以上坡耕地及分布在河道、湖区高水位线下的耕地等不稳定耕地需要退出。

图1 2009—2019年全国耕地面积变化

2.2 耕地质量下降

受地理区位、建设成本等因素影响，建设占用的耕地多为质量较高的耕地，补充的耕地又多为零碎、质量较低的地块，从而导致耕地的集中连片度、质量、产能下降。长此以往，其破坏效应将制约粮食生产能力，不利于粮食安全目标的实现。

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，2°以下坡度（含2°）的耕地7 919.03万hm，占全国耕地面积的61.93%；2°以上耕地面积占全国耕地面积近40%，其中2°～6°耕地占比15.32%，6°～15°耕地占比13.40%，15°～25°耕地占比6.04%，25°以上耕地占比3.31%。

在质量等级方面，全国中等地比例最高（为52.72%），优等地比例最低（为2.90%），另有高等地26.59%、低等地17.79%。在质量等级分布方面，优等地主要位于两湖（湖南省、湖北省）及广东省，占比超过90%；高等地主要位于河南省等地，占比近80%；中等地主要位于东北及西南地区，占比超过70%；低等地主要位于我国北方及西北部，占比超过80%。

我国耕地质量从东南向西北逐渐降低。长期以来，由于高强度利用，耕地基础地力呈下降态势，局部地区耕地退化势头明显，东北黑土地退化、北方耕地盐碱化、南方耕地酸化等问题较为突出。北方旱地高强度利用、地下水超采造成华北平原耕地耕层变浅、水肥保蓄能力差；南方水田质量逐渐下降，导致水稻产量逐渐由高产转变为中低产。

2.3 耕地生态不容乐观

近年来，随着对生态文明建设的日益重视，我国通过开展耕地“三位一体”整治与修复工作，逐渐提升耕地产能与生态调节能力。但是，由于耕地占优补劣、高强度利用、利用格局紊乱等，我国耕地生态环境问题依旧不容乐观。

一是耕地占优补劣导致耕地向边际土地转移，增加了生态风险。城市化建设占用的耕地生产能力约为全国平均水平的1.53倍，但补充的耕地却受水资源短缺或生态系统脆弱等因素制约。

二是因提高产量的现实需要，我国主要农业生产地区存在不合理耕作、肥料与农药大量投入等情况，导致土壤受到污染。农药、化肥的过量施用表现为1990—2018年我国氮排放增长了229%，磷排放增长了579%，蓝水足迹增长了10.03 km。

三是耕地地类分布不合理导致地下水超采问题较为严重。我国北方地区水土资源匹配程度较差，区域内耕地资源利用不合理，导致黄淮海平原区浅层地下水位快速下降；近年来东北地区实施了较大规模的补充水田行动，利用地下水进行水稻种植，导致地下水超采。

2.4 耕地管理不断加强

根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，2009—2019年，我国有746.67万hm耕地净流向林地，有420.00万hm耕地净流向园地。为补充这类减少的耕地，国家要求实行耕地“进出平衡”，并对“非粮化”行为实行严格管控（见图2）。耕地“进出平衡”制度既是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对土地用途管制制度的细化、深化和强化。从“占补平衡”到“进出平衡”，实际上是进一步加强耕地用途管制，严格管控建设占用和设施农用地等占用耕地。

图2 耕地保护发展历程图

3 耕地保护任务

3.1 优化耕地保护和永久基本农田空间布局

各地有关部门应利用“三调”数据，开展耕地保护和永久基本农田布局优化工作。一是全面摸清耕地潜力，合理开发利用耕地后备资源，推进最严格的耕地保护制度、占补平衡和进出平衡政策实施。二是统筹分析发展需求。统筹考虑国家重点项目、重大基础设施建设、线性工程建设等，分析统计一定时期内规划建设占用耕地和永久基本农田的情况。三是认真分析潜力来源。利用“三调”数据成果，进行补充耕地潜力分析，同时利用全国近年来各类土地整治项目新增耕地、高标准农田建设等成果，综合分析永久基本农田补划潜力情况。

3.2 全力构建“三位一体”耕地保护新格局

各地要严格落实耕地“占补平衡”和“进出平衡”。既要加强农用地向建设用地转化的管制，制止耕地“非农化”，又要加强农用地内部耕地向林地、园地、草地、农业设施建设用地等转换的管制，防止耕地“非粮化”，全力构建耕地数量、质量、生态“三位一体”保护格局。各地可通过大规模建设高标准农田、实施耕地质量保护与提升行动、统筹推进生态保护和耕地休养生息、完善耕地质量监测网络等措施，推进耕地数量、质量、生态提升和保护。

3.3 促进区域农田生态系统可持续发展

各地有关部门应加快农业全面绿色转型，持续改善农村生态环境，使化肥、农药使用量持续减少，农业废弃物资源化利用水平明显提高，农业面源污染得到有效控制，从而使耕地、水等农业资源得到有效保护及利用。同时，各地应开展退化耕地治理，恢复耕地生态，保护生物多样性，稳定农田生态系统，推动农业可持续发展。

4 耕地保护方式

4.1 建立多维度耕地保护机制

4.1.1 完善耕地用途管制制度。根据各省（自治区、直辖市）耕地利用条件的差异，制订差异化的管控措施，分别明确永久基本农田、一般耕地的差异化利用政策。结合田长制建设，制订耕地保护正面清单与负面清单，并纳入田长保护职责。

4.1.2 细化耕地质量提升和保护制度。一方面，各级政府应当细化耕地保护制度，采取措施预防和治理耕地土壤流失、污染，并依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排。另一方面，相关部门需细化耕地质量提升制度，加大投入提高地力，有计划地改造中低产田，加强建设高标准农田、“旱改水”，不断提升耕地质量。

4.1.3 完善耕地保护责任制度。相关部门应完善耕地保护责任制度，做到耕地保护“责任到人、权利到人、权责统一”，将耕地违法占用行为、破坏耕地罪等纳入地方纪委、监察部门的监管范围，对涉及违法违规占用、破坏耕地的个人和单位应依法查处。

4.1.4 完善耕地督察工作机制。各地应建立健全耕地监督制度，通过耕地云等网络平台和大数据等技术手段，动态监测耕地用途变化情况，并构建统一监测监管平台，完善耕地保护信息化工程建设；对于公众举报的破坏耕地行为，立即制止、查处。

4.1.5 建全耕地保护的补偿机制。我国应以省（自治区、直辖市）为考核单位，建立耕地保护奖惩制度。对于耕地保护好、超额完成国家下达保护任务的经济落后地区给予政策、资金扶持；制定可行、有吸引力的政策，积极吸引社会资本参与耕地保护；对参与耕地保护的主体，通过养老、技术、营销等多渠道支持，提高其积极性。

4.2 推进保护工程建设

我国应推进农田生态系统整体保护，在全国范围内实施黑土地保护、高标准农田建设、全域土地综合整治、“旱改水”、土壤环境质量提升等工程，从耕地数量、质量、生态等方面全方位提升耕地生产能力。

4.2.1 国家黑土地保护工程。以东北地区为主要区域，实施黑土地保护工程，通过土壤侵蚀治理、农田基础设施建设、肥沃耕作层培育、耕地质量监测评价等手段，加强黑土地保护，提升粮食生产能力，并改善耕地质量与生态环境。

4.2.2 全国高标准农田建设工程。选择东北地区、黄淮海区、长江中下游地区等全国粮食主产区推进高标准农田建设，围绕田、水、路、林、村等各要素推进农田配套设施建设，开展土壤养分检测、耕地地力培肥、病虫害绿色防控设施安装等项目，提高农田的产出能力、抗灾能力和资源利用效率；利用现有农田防护林网，开展农田防护工程建设，改善农田生态环境。

4.2.3 “旱改水”工程。选取全国水源充足、土壤肥沃、基础设施完善等适合造水田的地区，实施“旱改水”工程，推进农田水利设施、农田生态系统等一体化建设，逐步提升耕地生产能力，缓解建设占用耕地“占水田、补水田”的压力。

4.2.4 全域土地综合整治工程。推进残次农业生产用地整理、村庄低效建设用地复垦和乡村地区生态系统保护，构建农村地区有序的空间利用格局和节约集约的土地利用格局，结合人居环境整治工程，提升农村地区人居质量，促进城乡一体化发展。

4.2.5 土壤环境质量提升工程。优化农业生产技术，提升农药、化肥的利用效率，减少其使用量，以改善地块板结、土壤污染等现状。同时，建设耕地利用预警体系，及时对污染等情况进行检测。

5 结语

但存方寸地，留于子孙耕。耕地保护既事关国家安全战略，又事关后代吃饭问题，必须严格落实***总书记对耕地保护工作的相关指示，把耕地保护做在实处，切实提升耕地保护水平与利用效率。这就要严格执行土地用途管制制度，更要创新工作方式，将耕地篱笆筑牢，切实保障国家粮食安全。