贺州市城乡存量建设用地发生机理与盘活策略

张 斌 曾浩星

（1.广西国土资源规划设计集团有限公司，广西 南宁 530028；2.广西机电工业学校，广西 南宁 530028）

0 引言

2014年9月12日，原国土资源部印发的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》指出，要严格控制城乡建设用地规模，逐步减少新增建设用地规模，着力盘活存量建设用地。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，也预示国土空间开发将步入存量盘活挖潜的阶段。鼓励存量低效用地再开发，盘活利用低效或闲置土地，将成为未来新型化城镇发展的必然选择。

1 相关研究概述

随着新型城镇化的不断推进，我国存量建设用地正在发生重大变化，学术界也掀起了对存量建设用地的研究热潮，但大部分研究主要聚焦于其分类、发生机理、盘活路径等方面。在存量建设用地分类方面，徐文亮直接沿用政府相关文件的定义，将存量建设用地划分为闲置土地、空闲土地和批而未供土地3类；黄玉莉等以地域范围为切入点，把存量建设用地归类为农村存量用地、批而未供土地、城镇低效用地、闲置土地4类，其中农村存量用地包括城镇规划区外废弃闲置及利用粗放、不合理的农村居民点用地；谭永忠等基于功能属性将存量建设用地分为工业用地、城中村用地、旧城镇用地3类。在存量用地发生机理方面，徐勤政以北京市为例，从宅基地管制、加强集体建设用地规划管理、收缩土地财政和从旧常态到新常态思维转变4个层面剖析存量建设用地的发生机理；陆晓蔚等探讨土地发展权配置与不完全更新情况下所产生的存量建设用地发生机理，并提出盘活建议；张津诚从人口规模、土地利用潜力挖掘、土地开发强度等视角，梳理存量建设用地的形成模式及挖潜方式。在存量建设用地盘活路径方面，霍世嘉基于存量建设用地利用潜力评价结果，从机遇、政策两方面提出优化利用策略；胡慧君以江苏省扬州市广陵区城镇建设用地为案例，剖析了其成因，并从利益主体、制度设计、规划衔接3方面提出了存量建设用地盘活利用策略；刘通等以山东省青岛市即墨区金口镇为例，基于国土空间规划提出存量建设用地优化利用策略。总而言之，存量建设用地研究体系逐渐健全、研究内容逐渐丰富，但针对国土空间规划背景下存量建设用地发生机理与盘活策略的研究相对较少。对此，笔者以贺州市为例，提出城乡存量建设用地的盘活策略。

2 贺州市城乡存量建设用地发生机理与分类

建设用地是通过农用地、未利用地等非建设用地的报批程序转换性质而来。根据存量建设用地发生机理，其主要包括批而未供土地、城镇低效土地、闲置土地、废弃用地4类（见图1）。根据存量建设用地发生的环节，其可分为批供环节产生的批而未供土地，建设环节产生的供而未用和闲置土地，建成部分的城镇低效用地和农村废弃宅基地、废弃工矿用地和废弃交通水利等其他建设用地。

图1 存量建设用地发生机理

2.1 供地环节——批而未供土地

建设用地获批后，将按照规划土地用途进行供地，通过供地手续将一部分城镇建设用地转换为商业服务业用地、城镇住宅用地、工业用地及其他用地类型。依法依规取得国务院或省级人民政府批准的土地征用或农用地转用的土地因不同原因未供应至土地使用者，则将其视为存量建设用地，即供地环节产生的批而未供土地。

2019年，贺州市市区批而未供土地共1 336.85 hm。其中，建设项目征地工作推进过程中遇到困难，导致未完成征地拆迁的批而未供土地共计770.99 hm；未落实相关建设项目的批而未供土地共计565.86 hm。

2.2 建设环节——闲置土地

依据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）可知，闲置土地是指国有建设土地使用权人划拨决定书约定、规定的开发动工日期满一年未动工或超过国有建设用地使用合同的国有建设用地。已投资额占总投资额不足25%、中止开发建设满一年的国有建设用地或已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3的建设用地可以认定为闲置土地。闲置土地是供地后建设阶段产生的存量建设用地，2019年贺州市闲置土地情况详（见表1）。

表1 2019年贺州市闲置土地情况

2.3 城镇建成部分——城镇低效用地

城镇低效用地分为4种类型，包括旧城镇、旧厂矿、旧村庄、其他低效用地。

从类型来看，贺州市城镇低效用地以旧厂矿为主。2019年，贺州市共有城镇低效用地351.746 5 hm。其中，旧厂矿占地面积最大，达224.943 4 hm，占城镇低效用地总量的63.95%；其次为其他低效用地、旧城镇，面积分别为55.040 0、41.389 5 hm，分别占城镇低效用地总量的15.65%、11.77%；旧村庄占地面积最小，占比8.63%（见表2）。

表2 2019年贺州市城镇低效用地情况

从分布来看，贺州市城镇低效用地主要分布在市本级。市本级城镇低效用地面积达202.530 0 hm，占城镇低效用地总量的57.58%；其次是昭平县，占城镇低效用地总量的20.04%。

2.4 农村建成部分——农村废弃用地

农村建设用地主要分为农村宅基地、采矿用地及交通水利设施用地。当农村人口发生转移时会出现宅基地废弃现象，采矿用地会在完成生产后被废弃，交通水利设施重新规划新建或改建后造成原有部分用地废弃。此外，因房屋、厂房等超过使用年限而被废弃的农村地区建设用地，均是存量建设用地可挖潜再利用的部分。

《贺州市土地利用总体规划（2006—2020年）调整完善方案（2015年调整）》显示，2020年贺州市农村居民点用地规模目标约23 456.16 hm，还有176.62 hm指标剩余，存在大量农村存量建设用地。

3 贺州市城乡存量建设用地成因分析

3.1 批而未供用地

3.1.1 征地拆迁推动困难。一方面，贺州市某些企业或者居民在拆迁时提出的补偿要求难以得到满足，且经过多次协商，最终仍协商未果，导致拆迁无法顺利完成；另一方面，在城市规划范围内，国有土地与集体土地犬牙交错，国有土地上房屋拆迁补偿高于集体土地上房屋拆迁补偿，被拆迁人强烈要求按照国有土地相关标准给予拆迁补偿，导致无法落实。

3.1.2 市场变化和资金问题。一是由于贺州市土地报批周期较长，为了防止招商后迟迟无法供地，往往是先包装项目、报批用地，招商后再实施供地，存在用地报批后无法招商的风险。二是市场变幻莫测，企业发展也面临许多不确定性，一旦由于市场不景气或企业自身经营出现问题等导致原先签订的用地意向难以兑现，政府部门只能重新寻找其他企业进行投资。三是由于农村集体组织经济实力普遍有限，甚至连划拨成本价都无法支付，所以三产用地一直难以供应给农村集体组织，导致供地率受影响。

3.2 城镇低效用地

3.2.1 招商引资把关不严。贺州市引进某些项目时，由于对项目缺乏详细的可行性研究和论证，未与当地实际情况相结合，导致项目实施破坏了当地的生态环境。另外，部分地区出台土地优惠政策，加大地区招商引资力度，但未经过系统的调研，一味降低项目的准入门槛，导致企业往往采取粗放型用地策略，降低了土地利用效率。

3.2.2 旧城改造难度大。贺州市实施旧城改造困难重重，一方面是由于旧城改造成本和技术难度较高，比新城区开发建设费用高几倍甚至十几倍，部分地区没有足够的经济实力和技术能力实施高效的旧城改造；另一方面是受空间、设施、人口、拆迁各方面因素的限制，通常旧城改造周期为两三年，特殊情况下可能为4年或以上。

3.2.3 土地利用结构失衡。调研发现，贺州市辖区大部分区域用地结构上更侧重于居住用地（多为房地产）、商业用地和工业用地等，忽视绿地与广场用地建设。

3.2.4 城镇内部以划拨用地居多。贺州市旧城区大部分土地原本都是以划拨方式供应给使用者，使得土地使用成本低廉，同时没有设定这部分划拨土地的使用年限。这致使土地使用者为提高土地使用效益而增加资金投入的意愿大大降低，从而导致土地利用效率难以提高。

3.2.5 土地供后监管机制不健全。贺州市土地资源管控的重点依然落在农用地转用和建设用地供应审批上，对于土地供应后的管理缺乏行之有效的管理制度、管理手段和监管办法，无法通过相关技术手段监督项目投资强度、建筑系数、容积率及其他相关条款的实施情况。与此同时，贺州市未完全破除部门之间的联动壁垒，仅依靠自然资源管理部门的认定和监管难以实现既定的管理目标。

3.3 农村建设用地

3.3.1 宅基地管理尚不规范。贺州市农民依法依规建设住宅的观念不足，在承包地、自留地建房及宅基地转让现象较为普遍，擅自违法占地建房时有发生。同时，土地执法检查部门存在查处不严、管理人员不足等问题，在建设过程中难以保证“三到场”（宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、建成后核查到场），进一步加大了宅基地管理难度。

3.3.2 弃旧建新和超规模建房。随着贺州市乡村建设步伐的大大加快，村民生活水平大大提升，随之已不满足于过去的“住有所居”，开始追求“住好、住大、住亮”。在此背景下，贺州市新批宅基地的情况十分普遍，出现了一户多宅、住宅超标等问题。

4 贺州市城乡存量建设用地盘活策略

4.1 建立健全盘活存量的制度

一是应实事求是地根据现有的存量建设用地编制年度利用计划，统计城镇建设区范围内存量建设用地总量，严格管制存量建设用地的开发强度，积极引进能有效利用存量建设用地的项目。

二是应积极推进存量建设用地盘活利用的机制改革，充分利用土地使用权的可流转性，实现土地资源的优化配置。同时，优化土地资源收益的分配制度，在公平公正的基础上建立效益优先的收益分配机制。

4.2 推进存量建设用地盘活与城市更新有机融合

一是统筹城市功能布局，严格管控“三线”（生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界）范围，保证在划定的城镇开发边界内合理布局建设用地，逐步将粗放型的工业用地迁出城镇中心，在城市规划中合理安排工业集中区，在城市中心区提高生活住宅用地的比重。

二是通过旧城区改造、退城进园、土地流转等合理措施增加存量建设用地的盘活方式，合理分配城市功能区，如产业聚集区、人居适宜区、商业服务区等，提高土地资源的集约利用率，并营造宜居、宜商、宜产的城市环境。

三是根据“产业集聚、布局集中、用地集约”的理念，进一步关停和整治资源浪费、污染程度重、税收产值低的企业，逐渐减少第一产业比重，增加第二、第三产业比重，加快产业结构转型升级。一方面，增加第二、第三产业比重能提升土地产值和利用效率，有效增加土地资源的经济价值；另一方面，发展科技含量高的第三产业有助于提升城市定位和招商引资，给城市带来更多的投资机会和发展机遇。

4.3 开发利用立体空间

贺州市应积极将土地资源利用模式从平面向立体转变，不仅有助于城市土地空间集约节约利用，而且有助于充分凸显土地资产价值。例如，在贺州市城镇密集区域建立高架车行道、高架人行道、立体停车设施等，可大大提升地上空间的使用效率；或根据不同区域的建设特点选择适宜的地下空间开发模式，把适合地下发展的功能区迁移至地下空间。这样可以有效增加土地资源的供给，减少征地拆迁等前期土地开发费用，同时为城市绿化、城市基础设施、城市生态设施提供更多的地面建设空间，提高城市整体的生态环境质量。