河南省农业生态保障体系建设存在的问题与对策

张玉涛

（平顶山学院，河南 平顶山 467000）

0 引言

农业生态保障体系是指为确保农业生态系统安全和可持续发展，一个国家或地区应该具备的一系列相互影响、相互制约的相关要素及条件的总称，主要包括资源支撑体系、农技推广体系、法律法规体系、行政监管体系和文化服务体系等。其中，资源支撑体系是农业生态保障体系中的物质要素，主要包括农业发展所需的土地资源、水利资源、资金资源等；农技推广体系是农业生态保障体系中的科技条件，主要包括农技研发、农技推广、农技应用等；法律法规体系是农业生态保障体系中的制度条件，主要包括各种相关的法律、法规、政策等；行政监管体系是农业生态保障体系中的管理条件，主要包括各种相关的组织机构、管理制度等；文化服务体系是农业生态保障体系中的社会条件，主要包括生态文明教育、社会服务组织等。在国家积极推进生态文明建设的背景下，作为我国粮食主产区的河南省也大力推进生态强省建设，其农业生态保障体系建设取得了一定的成就，但是也存在一些问题亟待解决。

1 河南省农业生态保障体系建设现状

1.1 资源支撑现状

一是土地资源。河南省总面积为16.7万km，占全国土地总面积的1.73%。其中，平原、盆地占河南省土地总面积的55.7%，山地、丘陵占河南省土地总面积的44.3%。河南省耕地面积为815.27万hm，不足全国耕地总面积的1/16，人均耕地面积为0.075 hm。河南省多种土地类型并存，气候条件适宜，为农业生态保障体系建设提供了良好条件。二是水利资源。河南省是我国唯一地跨海河、黄河、淮河、长江四大流域的省，全省水资源总量为403.53亿m，人均水资源量约为368 m，不足全国平均水平的1/5，属于严重缺水地区。在“十三五”期间，河南省高度重视水生态环境保护工作，全省水生态环境保护取得显著成果，为农业生态保障体系建设提供了强有力支撑。三是资金资源。多年来，河南省不断加大农业生态保障体系建设财政投入力度。例如，在“十三五”期间，河南省累计投入 513亿元，完成208万hm高标准农田建设，使全省高标准农田总面积达到460.67万hm。这为河南省粮食生产和农业生态保障打下了坚实的基础。

1.2 农技推广现状

经过多年的不懈努力，河南省建成了较为合理的农技推广体系，基本形成以河南省农业科学院为中心、各市级农科所和各县级农业试验站共同参与的农技推广队伍，同时建立了一批具有先进水平的实验室和研究中心。另外，一些相关院校和其他社会组织也积极参与农技研发活动。在此背景下，一些适宜的农技成果在政府主导和市场调节下被迅速地推广和应用到农业生产经营和农业生态建设中。在“十三五”期间，河南省农业科技装备支撑作用日渐突出，取得了农业科技进步贡献率63.3%、主要粮食作物良种覆盖率98%以上和主要农作物耕种收综合机械化率85%以上的好成绩，农业物联网、大数据、绿色防控、智能农机等新技术蓬勃兴起；河南省农业绿色发展水平不断提升，顺利达到0.617的农田灌溉水有效利用系数预期目标，化肥和农药使用数量连续4年出现负增长；畜禽粪污综合利用率为80%，秸秆综合利用率为90%，均高于全国平均水平；农产品质量安全监测合格率保持在97%以上。

1.3 法律法规颁布现状

我国高度重视农业生态环境建设，颁布了一些相关的法律法规等。一是自然资源保护方面的法律。这类法律法规主要包括《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国野生动物保护法》等。二是污染防治方面的法律。这类法律法规主要包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染防治法》等。三是其他各种相关的法律。这类法律法规主要包括《中华人民共和国清洁生产促进法》《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国循环经济促进法》等。河南省也制定了一些有关农业环境保护的地方性法规，如《河南省环境保护条例》《河南省减少污染物排放条例》《河南省大气污染防治条例》《河南省水污染防治条例》《河南省固体废物污染环境防治条例》《河南省土壤污染防治条例》《河南省节约用水管理条例》等。上述不同层次和领域的相关法律法规，为河南省农业生态保障体系建设提供了刚性约束。

1.4 行政监管现状

一是农业生态行政监管组织建设情况。与全国其他地区一样，河南省也是由县级以上的环保行政主管部门对当地的农业生态环境进行统一监管。另外，县级以上的土地、矿产、林业、农业和水利等行政主管部门依法对各相关资源保护实施监管。二是农业生态行政监管标准制定情况。河南省对农业生态环保建设的监管，除了把相关的法律、法规、条例等作为依据之外，还有一些具体可行的环保行政监管标准，如《河南省农用地土壤污染状况调查技术规范》《河南省畜禽养殖业污染防治技术规范》等。三是农业生态行政监管效果。近年来，经过各级各类行政主管部门的共同努力，河南省在农业生态保障体系建设中取得了蓝天、碧水和净土保卫战的阶段性 胜利。

1.5 生态文化服务现状

近年来，河南省高度重视农业生态文化的普及和服务工作。例如，针对省内一些粮食主产区的粮食生产大县，河南省农业农村厅和生态环保厅重点开展了生态文化宣传工作，借助宣传单、宣传手册和街道两旁的宣传栏等宣传媒介，向广大农民宣传农业生态知识。在河南省粮食主产区的部分县（市），还利用节假日组织大学生志愿者到农村宣讲农业生态文化，从而提高广大农民的生态意识。经过较长时间的宣传，多数农民的生态意识得到提高，他们开始有意识地参与环保活动，如不再随意丢弃和堆放农业废弃物，秸秆焚烧现象发生率明显下降，有机肥和高效、低毒、低残留农药使用比例逐渐增大等。另外，农业生态环保服务组织也不断涌现。在农业生态文化宣传和农业生态服务组织的推动下，河南省农业生态保障体系建设工作得到了稳步推进。

2 河南省农业生态保障体系建设存在的主要问题

2.1 资源支撑力度不够

第一，土地资源支撑力度不够。河南省总面积相对较小，工业化、城镇化发展等占用了部分农业用地，一些地方农地流转效率较低，不能有效实现农业的适度规模经营，这些都为河南省农业生态保障体系建设带来了一定困难。第二，水利资源支撑力度不够。虽然河南省部分地区拥有较为丰富的水资源，但是由于灌溉设施缺失等，导致农业用水无法输送到农田的现象时有发生。有些地方即使建设了机井等灌溉设施，但是由于缺少电力等配套设备，导致庄稼只能继续经受干旱的侵扰。第三，资金资源支撑力度不够。近年来，虽然国家和河南省对农业生态保障体系建设的投入都在逐年增加，但是这与实际所需资金相比还存在很大的差距。一些地方政府不能有效化解相关农业经营主体进行生态建设的融资困境，导致农业生态保障体系建设缺乏资金保障。

2.2 农技推广仍需加强

第一，农业生态技术研发方向不准。由于农业生态技术是一个新的研究领域，部分研发人员对当前农业生产实际缺乏了解，导致一些不合时宜的农业生态技术成果只能停留在实验室里。另外，由于缺乏合理的收益分配机制，导致部分研发人员为完成科研任务而敷衍了事。第二，农业生态技术推广速度不快。部分地区由于农技推广机构农技推广落实不到位、农业生态科技推广经费投入不足等，导致一些符合社会需要的农业生态技术成果不能及时进入市场。第三，农业生态技术应用困难。由于青壮年劳动力外出务工，导致在家务农的主要是妇女及老人等。他们普遍缺乏对农业生态科技的认知以及对绿色农业发展前景的了解，制约了农业生态技术成果的落地应用。

2.3 法律法规尚需完善

目前，河南省农业生态保障体系建设受到了相关法律法规不完善等问题的制约。第一，农业生态环保法律法规仍不完善。虽然我国以《中华人民共和国环境保护法》为主体的环保法律法规体系已基本形成，但是其中涉及农业生态环保的条文规定非常少。在这些相关的法律法规中，主要是关于环保的一些共性规定，不能完全反映对农业生态环保的个性化要求。第二，农业生态环保立法存在空白之处。在现有的法律法规框架基础上，还存在一些需要补充立法的新领域。例如，作为满足未来粮食需求的基本资源，农作物遗传资源的安全面临巨大的威胁，需要相关立法对其实施保护。第三，地方性条例或规章配套不及时。国家层面的法律法规一般不适用于全部地区，这就需要各级地方政府及时出台相关条例规章等。河南省则存在农业生态环保条例规章不能及时配套的问题。

2.4 行政监管有待加强

第一，农业生态环保监管组织较弱。在农业生态保障体系建设过程中，由于环保部门与土地、农业、林业、水利等行政主管部门是并列关系，其在履行环保监管职能时权限模糊，导致监管权力交叉分散而管理效能低下。第二，农业生态环保监管标准较少。虽然国家和河南省都制定了一些与环保相关的法律法规、条例规章等，但是其中涉及农业生态监管的内容较少且笼统，导致工作人员在进行农业生态监管时缺少具体可行的衡量和评价标准。第三，农业生态环保监管效果较差。少数地方政府由于奖惩制度不完善，环保监管工作干好干坏一个样，致使部分农业生态环保监管人员的工作积极性不高。

2.5 生态文化服务不够丰富

第一，农业生态文化宣传氛围不够。部分地方政府未能有效组织农业生态技术下乡宣传活动，没有积极引导符合生态环保理念的社会消费潮流，难以提高农业企业负责人、家庭农场主及农户对推进农业生态化建设的重视程度。第二，农业生态社会服务组织不多。一是部分地方政府未能有效引导建立农业生态社会服务组织，难以为农业企业、家庭农场主、农户提供农业产业生态建设方面的一体化服务。二是部分地方政府未能有效发展农民专业合作社托管服务，难以实现农民专业合作社规模化、科学化经营，因而无法有效节约化肥、农药等生产资料。三是部分地方政府未能有效培育与农业生态建设有关的专业协会和中介组织，难以为农民提供专业的农业生态技术应用服务，同时导致自身管理成本居高不下。

3 推进河南省农业生态保障体系建设的对策

3.1 加大资源支撑力度

第一，保障土地资源供给。地方政府要严格工业占用农地审批手续，加速推进农村土地流转和土地托管，实现生态农业的适度规模经营，为农业生态保障体系建设提供物质基础。第二，完善农田水利设施。地方政府要基于农业生态化发展要求，着力完善农田水利基础设施，如修道路、挖沟渠、打机井、架电线等，为生态农业发展创造灌溉条件。第三，加大资金投入力度。地方政府要增加财政资金投入，同时要鼓励生态农业资金互助会、生态农业合作社等新型金融主体对农业生态保障体系建设进行投资。

3.2 加大农技推广强度

第一，把握农业生态技术需求方向。地方政府应制定科学合理的科研投入和收益分配机制，调动科研人员主动对接市场进行研发的积极性，并搭建农业科研院所、相关高等院校和农技需求主体之间的沟通交流平台，增强节地、节水、节肥等农业生态技术研发的针对性，为农业生态化发展提供技术保障。第二，加快农业生态技术推广速度。地方政府应加大对农业生态技术推广的财政支持力度，引导多种主体共同参与农业生态技术推广工作，建立合理的农业生态技术成果转化效益分配机制。第三，创造农业生态技术应用条件。地方政府相关部门应通过线上、线下等多种途径，对广大农业经营者进行农业生态技术培训，并鼓励农业生态技术研发人员、大学生志愿者等下乡讲解示范，从而为农业生态技术成果的落地应用创造条件。

3.3 完善相关法律法规

第一，完善农业生态环保法律法规。基于农业生态保障体系建设的新形势，我国应该在现有法律法规中修改或增加涉及农业生态建设的有关条款，从而使农业生态环保工作的法律地位更加明确和突出。第二，填补农业生态环保立法空白。例如，我国应在现行《中华人民共和国种子法》的基础上，制订专门的法律法规保护我国种业良性发展。第三，及时出台地方性农业生态环保条例。河南省要紧盯国家农业生态环保的立法进展，及时推出配套的适应河南省农业生态建设实际的条例规章等，从而更好地助力河南省农业生态保障体系建设。

3.4 强化行政监管

第一，实施农业生态环保联合监管。在农业生态保障行政监管过程中，环保部门与农业、土地、水利等部门存在分工合作关系，可以通过设置协调人、召开联席会议等方式，实施对农业生态保障的联合监管，提升农业生态环保监管效能。第二，制定农业生态环保监管标准。为提高对农业生态环保的监管质量，需要为监管人员制定具体可行的各种农业资源评价标准、环境污染防治标准等，让他们在环保监管实践中有法可依、有章可循。第三，追求农业生态环保监管效果。农业生态环保工作影响粮食生产，关乎国家安全。由此可见，向农业生态环保监管要效果，绝对不是一件无关紧要的事情。因此，地方政府需要制定科学合理的奖惩制度，加强对农业生态环保行政监管工作人员的教育培训，并为他们提供先进的监管设备和高效的监管信息平台，以保障农业生态环保监管效果。

3.5 丰富生态文化服务

第一，营造农业生态文化氛围。一是重视农业生态文化宣传。地方政府要积极利用各种宣传媒介，如广播、电视、网络等，向广大农业生产者宣传农业生态知识，使他们更好地了解农业生态文化建设的相关信息，从而提高他们的环保意识。二是推动农业生态技术下乡。地方政府要积极推动农业生态技术下乡，将农业生态技术送到广大农民、家庭农场主和农业企业负责人手中，并向广大消费者普及生态农产品消费知识。三是发挥先进典型带动作用。地方政府要利用物质奖励、精神奖励等手段，对在农业生态文明建设中做出贡献的个人或组织进行表彰，以带动更多的农业生产者参与农业生态文化建设。

第二，开展农业生态文化服务。一是建立专业的服务组织。为了建立完善的农业社会化服务体系，地方政府可以鼓励各类社会主体建立农业生态服务组织，为广大农业经营者提供农业生态保障方面的专业服务。二是组织耕地集中托管。地方政府应鼓励农民专业合作社等为外出务工农民提供耕地集中托管服务。这既有利于增加托管农户的经济收入，又有利于提高农业生产经营的综合效益。三是扶持农业生态专业协会。地方政府要积极扶持各种农业生态专业协会，引导其为广大农业生产者提供农业生态知识培训和技术服务。

4 结语

在我国迈向现代化的历史进程中，农业现代化是其中非常重要的一环，而农业生态保障体系建设对农业现代化的最终实现发挥着重要的影响。作为我国的一个农业大省，河南省与全国其他地区相比具有自己的特色，同时河南省各地市的农业发展情况不完全一致。因此，在建设农业生态保障体系的过程中，河南省各地市需要紧扣当地农业发展实际，积极探索当地农业生态保障体系建设路径，共同推动河南省早日实现农业现代化和乡村振兴。